作者為法國巴黎第一大學公法所博士候選人
（編註：本文為三篇專文構成的專題之第二篇，作者將在專題中檢視台灣目前對憲政體制，特別是半總統制與內閣制的討論，同時介紹法國半總統制的運作與台灣的憲政施行現況。）
台灣的 1997年憲改，在憲政體制中導入法國第五共和的半總統制精神。儘管1997憲改之後的體制並非百分之百的法國半總統制，在目前再度成焦點的憲改討論中，我們有必要重新回顧法國半總統制的歷史來源與運作，才能夠讓這一波「半總統制vs. 內閣制」的討論更加切中要點。
混亂的第三、第四共和
在談論第五共和半總統制之前，必須先談一下第三、第四共和，因為第三、第四共和的失敗就是第五共和誕生的原因。第三、第四共和是演化而來的議會內閣制，很多議會內閣制該有的相關配套因素沒有放進去，是從英國和普魯士亂拼亂湊亂學，加上各黨各派意見妥協拼湊而來。
第三共和憲法仿效英國世所罕見的柔性憲法，沒有一部剛性的憲法典，是由三部憲政法律組成的憲法，這三部法律都是普通法，跟我們印象中憲法應該比較偏向剛性的印象不同。通常剛性憲法的通過與修正，通常會設計有2/3出席、2/3同意之類比修改一般法律高的門檻，但是法國第三共和這三部憲政法都只需如修改一般法律，修憲代表1/2出席、1/2同意就可以修改。這三部憲政法是以下這三部：
（1）關於元老院的2月24日法
（2）關於公權力組織的2月25日法
（3）關於公權力組織關係的7月16日法
第三共和採用議會內閣制，但是缺乏一些配套機制與政黨環境，又因為黨派很多，國會沒有相應機制，因此內閣很容易被倒閣。整個第三、第四共和就是一堆短命內閣的輪替，國家完全沒辦法形成中長期的有效政策。第三共和65年間有一百多個內閣、86位總理；第四共和12年間也有29個內閣、27位總理。特別值得注意的是，這時的總理完全掌握行政權，總統是虛權元首。這樣的條件下，內閣、政府更替過於頻繁，國家完全不可能有穩定的走向與政策。
這其中最短的內閣，壽命只有三小時。在那次的短命內閣裡，有個小黨先派副主席去和其他政黨合作組織內閣。但是這個黨的主席跟秘書長在國會跟別的繼續協商成功，馬上參與倒閣，前面副主席跟人家組閣還在拍照，後面主席和秘書長就帶著另外五席國會議員參加倒閣成功，該內閣成了史上最短命的內閣。
第三共和的這種政府極度不穩定也反映出當時政局與社會局勢的亂象。當時的政治局勢和社會氛圍亂到什麼程度？一戰前爆發前一天，當時《人文報》的社長、總編輯，曾任內政部長、左派國會議員的「尚・喬威」（Jean Jaurès）被暗殺，兇手被警方逮捕，但是在當時混亂的社會氛圍中，最後行使暗殺的極右派青年居然被無罪開釋，當時法國政局和社會亂到這個程度由此可見。在如此混亂的環境裡，國家無法形成有效的中長期政策，整個國家的行政作用只剩下出生、死亡與婚姻、遷移登記，或許還有徵兵、徵稅，連社會福利津貼下個月要不要發，發放的範圍都不確定，整個國家的中央部門在一百多年間的大部分時期都在空轉。
杜偉傑（Maurice Duverger）的分析
對於這種混亂又無效能的憲政體制運作，法國巴黎第一大學的杜偉傑（Maurice Duverger）以直接民主和媒介民主的概念來分析。杜偉傑是巴黎第一大學的教授，才剛於2014年12月16日以100歲高齡逝世，隔天報紙以斗大的標題寫著：法國政治學和公法學界的教宗過世了，其對法國憲政的影響力之大可見一斑。
杜偉傑認為法國第三、第四共和的問題，在於憲政體制與政黨生態共同產生的「主權在民無法確切落實」。主權在民我們習慣稱呼為「國民主權」、「人民主權」。什麼叫國民主權？人民主權？這些名詞在法國憲法學上有其特殊意義與分野。在法國，人民選出國會議員，希望讓國會議員組成國會去形成政府，制定國家的主要政策方向並且實行，這是「國民主權」（Souveraineté nationale）的一種展現。而人民主權則在國民主權的基礎上，添加人民可以透過直選總統形成行政權等機制，或者用公民投票對人民選出來的公職人員做某種程度的監督與制衡，為國家的重要決策講最後一句話做最後決定，這樣的機制在法國稱之為「人民主權」（Souveraineté populaire）。法國當時的問題是以為投票選國會議員組成國會，國會議員再選出內閣，人民的意志與選擇可以滲透到最高層，做最後的決定。但是第三共和的多黨不穩定體制，加上內閣制，由議會選舉產生閣揆，使得人民本來應該可以透過選票直接影響政策國家方向的直接民主，變成一種透過國會議員協商甚至暗室交易的媒介民主。不要說達不到人民主權的標準，連國民主權是否能夠落實都有疑問。
杜偉傑透過直接民主與媒介民主概念來分析各種體制的特色。首先論述英國狀況，英國是兩黨內閣體制，人民選出議員，可以馬上決定政府由哪個黨組成，人民知道自己選擇的議員所屬政黨在國會裡是多數還是少數。多數的人民支持的政黨政見或者政策，可以形成國家的主流意見與未來的方向。因此，雖然人民選的是國會議員，但人民的選票可以決定國家的大方向與政策。
其次杜偉傑分析美國總統制的狀況。美國人民有兩種選票，一種選總統，一種選國會議員。依據以下杜偉傑分析美國總統制的架構圖中，我們可以注意到，杜偉傑對於人民選總統這張票，跟英國人民選議員這張圖的箭頭一樣，都是實心箭頭，而美國人民選擇國會議員這張選票是虛線箭頭，這表示人民選擇總統的那張票，決定了國家政策的方向與政府的組成，選擇國會議員那張選票，不是用來決定國家政策走向，而是決定由哪些人來代替人民監督政府。所以儘管英國人民只有一張選票，美國人民有兩張選票，但是很清楚他們都有一張選票可以決定國家的政策走向和選擇由那個政黨負責實現執行。
接著杜偉傑檢視法國的狀況，當時法國的問題在於人民選出國會議員，議員組成國會，但因為國會多黨並立、生態紊亂，如何形成政府，都靠國會議員與黨團的合縱連橫甚至暗室交易，政府的政策是由國會議員經由或明或暗的協商產生，國家的走向和人民的選擇無關。杜偉傑對比英國兩大黨加上議會內閣制，以及美國總統制，人民可以經由選擇政府組成來決定國家政策走向的「直接民主」，法國人民卻在選出國會議員後，無法藉由人民的選擇來決定國家政策走向與政府組成，必須再次經由國會議員在國會內外協商交易而形成國家政策與政府組成，杜偉傑將這種狀況稱之為「媒介民主」。
面對第三、第四共和的問題，杜偉傑的改革方案是在內閣制的基礎上學習美國，人民可一票選出總理，一票選國會，總理率領政府對國會負責，也可以解散國會，國會可以質詢，也可以倒閣。一旦發生倒閣或解散，雙方都需要辭職，由人民重新選舉。
除了杜偉傑的想法外，另外一位右派的學者Georges Vedel魏德爾，巴黎第二大學的憲法學教授、榮譽校長，也曾擔任法國的大法官，他不贊成杜偉傑的說法，他認為要解決第三共和的問題，乾脆引進美國的總統制，他認為法國沒有理由不能運作美國的總統制。
1958年的法國憲改與第五共和的誕生
在了解第三、第四共和憲政困境的學界代表意見後，接著分析1958年法國憲改方案的政界意見。法國第三、第四共和到了1958年，遇到阿爾及利亞危機，於是面臨修憲的問題。首先說明的是有修憲權力的國民議會各黨派議員的折衷想法：一票投國會、一票投總統（58年當時還是間接選舉，由鄉鎮市長與民意代表加上國會議員組成選舉人團）。總統可以提名總理，國會要有閣揆同意權，權力配備上還是國會優先。這是國民議會各黨派對於第五共和憲法的妥協意見，參見下圖。
接著介紹戴布瑞（Michel Debré，戴高樂文膽，改制後首任總理，58年第五共和憲草主要執筆人之一）的想法。戴布瑞的想法裡依然維持議會內閣制的雛形，但把國會干預行政權組成的機制降低。政府與總理由總統任命，但是政府執行日常政務的權力比總統權力高。
最後介紹的是戴高樂的想法：設置強力總統，把內閣重要權力的一部分放到總統身上。總統任期七年，可決定中長期穩定政策，總統單獨任免總理，依據總理建議組織內閣。戴高樂的想法認為，既然國會亂象叢生，政府很容易被國會倒閣，那麼就設置一個穩定的總統，居於憲政樞紐的地位，基於人民選票的授權，掌握大權，把第三、第四共和總理和內閣的一些重要權力改為分配到總統身上。如此一來就不怕倒閣頻繁，國家某些重要權力是交給不怕倒閣的總統。
依據戴高樂的想法，雖然總理為首的行政團隊政府對國會負責，但還是由承接全國民意的總統居於上位領導總理與政府，減少國會對於政府的組成的聲音。因此，選舉總統的那一票才是決定國家政策走向與政府組成的一票，而非選舉國會議員那一票。
後來第五共和大部分依照戴高樂意見，進行憲政結構的調整。總統經由每人一票選出來，地位非常高，不怕倒閣。總統任期七年，國會議員任期五年。
第五共和憲法重要特徵
（一）設置實權總統：
- 維護憲政與公權力正常運作
- 單獨任免總理
- 任命閣員
- 主持國務會議（台灣憲法現在缺乏此一機制）
- 單獨主動解散國會權
- 依據國務會議之建議發動公投
- 主持外交談判與簽訂條約
- 統領軍隊與其他軍事、情治力量
（二）設置「合理化」的國會：
第三、第四共和的國會權力很大，行政權根本無法與之抗衡，因此第五共和把下議院閣揆選舉權廢除、常設委員會限定為六個。除開這些事項外，行政權甚至可以提出競爭立法。在憲法規範的「法律範疇」之外，行政權可以提出行政法案，一種行政法規是行政機關直接將草案交付給中央行政法院審理，沒有問題就直接宣布生效；另外一種是送交國會審理，如果國會有對案的情況下優先審理政府提出之草案，而三個月內國會無法完成立法的話，則行政權提出之法案在一定條件下可以由中央行政法院（Conseil d’État）審議後，直接將行政法案當作條例視為通過，自動生效。
為何當時國會可以修憲這樣矮化自己？這是因為大家已經受夠了第三、第四共和國會亂象導致整個國家無法進步，長期缺乏效能政府的困擾。法國面臨阿爾及利亞危機，只有戴高樂將軍能夠解決問題。加上戴高樂當時以大戰英雄的個人正當性可以完全壓抑國會。駐軍叛變後政府被倒閣兩次才能派出正式被接受的談判代表，證明局勢需要戴高樂出來談判，戴高樂就趁機提出第五共和的憲改。
除了總統與國會的改革，第五共和也改革了總理與政府的一些規定：
（三）設置不受國會頻繁倒閣的政府
- 總理由總統單獨任免，不再由國會選舉產生。
- 閣員由總統參考總理建議而任命。
- 引進總統制的規定，國會議員不得兼任閣員。
- 內閣會議由過去的決策會議變成（在非共治時期的）行政工作會議。
- 總統解散國會（國務會議可以建議，但總統可以單獨發動）。
- 押注性信任投票的設置（信任投票表面上看起來跟閣揆同意權一樣，事實上根本是兩個完全不一樣的機制。閣揆同意權是大幅增強國會權力，讓國會的手伸進組閣的程序中。信任投票則剛好相反，是讓行政機關衡量局勢，認為對行政權有利的時候，要求國會對其投票決定信任不信任，可以順便夾帶高度爭議的法案，規避國會審查，將行政權的手伸進立法程序裡。運作的狀況是總理可以在有勝算的前提下，把爭議性法案，在國會開議第一天提出施政總報告之後，提出押注信任投票案。如此一來，某些有爭議的法案或重大財政案件，在總理預估國會不會通過對他的不信任投票的前提下，可以夾帶過關，直接通過。所以說信任投票與閣揆同意權看起來相似，事實上是完全不一樣的東西。閣揆同意權是國會的重大武器，可以決定行政權的存立或組成。信任投票權相反，由行政權決定是否發動，又可以夾帶爭議法案過關，所以對國會，特別是國會的少數黨非常不利。也因為這樣，信任投票在法國遭到很大的批評，許多學界與政界的意見都認為下一波法國的憲改，信任投票的廢除是重大要修憲方向。）
除了上述行政、立法方面的改革，第五共和的重大改革還有以下兩點：第一是設置司法違憲審查機關，也就是憲法院（Conseil constitutionnel）。本來法國的傳統思想是拒斥司法違憲審查的。可是經過二次世界大戰德國的經驗，加上美國的經驗，他們在第五共和半總統制憲政體制裡也引進了司法違憲審查機制，對立法權與行政權做某種程度的監督與制衡。
除了導入司法違憲審查權之外，第二項重大的變革就是重新設置公民投票權。法國革命的傳統原本很重視公投權，但為何在第三、第四共和把公投權拿掉？因為第三共和之前的兩次公投，都讓拿破崙用來稱帝。但是到了二戰後，又覺得公投很重要，於是到了第五共和又將公民投票權放回來。
第五共和的實際運作
第五共和憲法是以總統為憲政之核心，因為總統是整個憲政體系裡唯一一個承接全國民意授權的憲政機關。
法國第五共和以來，擔任總統分別是以下這幾位：
- 第一位：戴高樂（1958 – 1965, 1965 -1969）
- 第二位：龐碧度（1969 -1974）
- 第三位：季斯卡（1974 - 1981）
- 第四位：密特朗（1981 – 1988, 1988 - 1995）
- 第五位：席哈克（1995 – 2002, 2002 - 2007）
- 第六位：薩柯吉（2007 - 2012）
- 現任：歐蘭德 （2012 -）
戴高樂、龐畢度、季斯卡以及密特朗、席哈克的非共治時期
首先介紹戴高樂、龐畢度、季斯卡以及密特朗、席哈克兩位總統的非共治時期的權力模式架構。這也是2008年法國第五共和最大的憲政改革之前，平常時期的運作模式。如同戴高樂對於第五共和的想法一樣，總統承接民意之授權，位於整個憲政體制最高之地位。然後有一個由總統任命的總理率領的政府，負責實現總統訂下的國家大政方針，政府要對總統與國會負責。處於最弱勢地位的是國會，因為第三、第四共和國會權力太大，長期行政效能不彰，所以在改革之後，國會的權限被限縮得很厲害。
密特朗、席哈克的三次共治時期
其次說明左右共治時期的權力模式結構。左右共治可說是一種例外的變形。一方面總統由人民選出，又有閣揆任免權，另一方面閣揆率領的政府又需要向國會負責。法國在90年代席哈克的憲政改革將總統任期縮短之前，總統任期一向是七年，國會五年，因此在總統的任期之內，一定會碰到國會改選。新的總統選上之後，萬一面對舊的反對黨佔多數的國會，總統可以解散國會形塑他的新國會以利政務推動。可是萬一總統在任期之中輸掉國會多數，那該怎麼辦？
第五共和在制憲時，設定的總統權力相當大，因為法國正值重大危機，又因為戴高樂的個人歷史地位與威望，所以還不致產生太大問題。但戴高樂也清楚，不管哪個後繼者都沒有他的這種歷史正當性，因此他想藉由人民直接投票累積起來的正當性，賦予總統行使這麼大權力的威望。因此，在1962年修憲，將總統改為全民直選時，就有政界與法學界的意見問到，萬一總統輸掉任期中間的國會改選，那總統如何自處？有一種觀點認為總統應該辭職（這也是戴高樂的想法，後來他在自己發動的公投失敗後，第二天就辭職下台，理由是國民已經不再信任他了）。第二種觀點認為總統應該先宣佈進入緊急狀態，一個月後解散國會然後自己辭職，讓人民同時選出新任總統（辭職的總統在不違反兩任任期的規定下依然可以繼續競選）與新的國會。第三種觀點認為總統逕自任命社會上德高望重的非政治人物或企業菁英（或所謂的CEO）組閣。這三種方案，就憲法的解釋來說都是合憲的方案。
時至1986年，左派的密特朗總統於其總統任期中輸掉國會選舉，右派政黨聯盟席次過半，這時候密特朗如何因應？密特朗總統分別去找三個右派政黨聯盟的主要領袖，分三天一個一個召集到總統府面談，第四天宣佈任命三位大頭中的席哈克擔任總理。同時他宣布為了尊重憲法裡政府對國會負責的規範，他將給席哈克相當的實質組閣權。但根據憲法，總統的職權保留領域就是國防與外交，因此這兩個相關部會的閣員，他希望席哈克能夠遵照他的意見去提議閣員。於是，讓舉世為之愕然的左右共治就此產生。以上這四種方案都合乎憲法的規範。左右共治並非憲法上的必然或硬性規定，只是歷史上憲政實踐的偶然。台灣時常看到一種說法，認為在半總統制或「雙首長制」之下，當總統的黨派在國會不是多數黨，依據憲法總統「必須」任命國會多數黨派所選出來的人作為閣揆，這個是非常重大的誤解。
共治期間法國憲政的模式結構就變成人民選舉總統的那一票的確可以決定政府，但選舉國會的那一票也同時可以決定政府。總統與總理之間的權力分享模式，三次共治都不同。雖然說總統權力的保留領域在於國防與外交，但這也是總統詮釋出來的。第一次的共治，包括國防與外交權限，席哈克都要求密特朗要分享。到了第二次、第三次共治，雙方的分享與權力界限才比較清楚。
薩柯吉2008修憲後最新狀況
對於共治，法國人覺得可以接受嗎？答案是他們儘量不想看到共治的狀況發生。於是薩柯吉總統於2008年又進行憲改，目的是將共治的機率降低，並且讓行政與立法之間的權力配置更合理化。第五共和當總統在任期中的國會選舉輸掉，有可能會出現左右共治，為了不要出現這樣狀況，於是推動憲改，憲改主要方向是：
- 維持總統作為憲法最高權力擁有者。
- 選舉時程幾乎放在一起，選完總統就選國會。
- 總統任期縮短為五年，減少共治發生的機會（這一改革是在席哈克總統的任內先完成）。
- 總理依然是全國的行政首長（本來有一條很重大的憲法修正，將總理由過去的「政府首長」改為「總理承總統之命總理國家之行政事務」。這一條的目的是要確立總統、總理的上下位階，以及預防以後萬一發生共治狀況，讓總統與總理的上下位階清楚，比較不會發生不必要的爭議。可惜這一條在545位議員中只差幾票票沒通過。事實上這條改革的支持意見已經過半，但還差幾票就達到修憲所需的三二決了。）
薩柯吉在2008年的修憲降低了政府的地位，給予總統作為國家最高領導人更明確的地位。同時為了防止法國總統有權無責的批評，在降低國會干涉行政權的組成同時，提升國會的監督權力。國會常設委員會保持六個，去除「設置非常設委員會」的限制。取消前面提到行政立法時行政權的優勢，原先「行政權對案三個月自動生效」加上一些限制。這些改革的目的都是要將國會監督角色專業化，一方面不要讓國會有太多機會決定行政權的組成，但是在國會監督行政權的力量上予以增強，避免出現總統無法制衡的狀況。
為什麼要加強國會對總統的制衡權力？因為法國總統的權力真的很強大，不是我們台灣一般誤解成法國總統身處二線，權力在總理身上的印象。法國總統權力有多大呢？除了代表國家統帥三軍、國安機構組織、主持外交，他還任免、領導總理和總理直接指揮的政府並且主持包括總統府重要官員與全體內閣一同出席的國務會議以制定決策，此外他還可以發動公民投票，解散國會。具體的權力施行，我們就拿在台灣時常被討論的國務機要費的運用作為例子就可以略知一二。法國總統的國務機要費要怎麼用就怎麼用，比方薩柯吉以總統夫人生日宴會為由，宴請國內外的親朋好友和其他公務私誼相關的各方貴賓，根據公開的帳目，光是插花就花掉120萬台幣。花材之中還有臺灣的蘭花！本來國會以為總統虛報項目，後來國會組織調查委員會去查帳，徹底清查之後發現總統真的花了這麼多錢去買花幫總統夫人辦生日派對。法國總統在總統府會款待國賓外賓舉辦宴會，法國總統府愛麗榭宮的「美食外交」在歐洲和美加等與法國頻繁往來的國家都素負盛名，有很多專書介紹討論過。這些舉辦飲宴的外交工作，決策、預算編列與執行都不在外交部能夠過問的範圍，其權力在於總統。
未來台灣憲改的方向
半總統制其實是有可以讓行政機關負責的機制，國會除了一般民主憲政體制權力分立之下設置的法案、預算審查等權力之外，還可以有其他方式讓行政權負責，例如倒閣。此外，台灣還具有對總統的彈劾與罷免權。
相對而言，美國的總統無論做多爛，除非被彈劾去職，一般而言任期就是四年。除了對針對總統究責之外，台灣還可以倒閣讓總統任命的行政團隊下台，但美國的總統制則無此機制。法國的半總統制讓總統權責相符的最後手段是國會的倒閣權，而內閣制國家如英國，日本，德國讓掌握實權的總理權責相符的最後手段也是國會的倒閣權。目前國民黨與部分人士主張台灣憲法應改為內閣制，但是當台灣的憲法中已經引進國會的倒閣權，而國會放著手邊這項對行政權最重要的武器不用，連倒閣都無法發動，也不敢行使，國會多數黨的委員根本聽從黨意而非民意，喪失內閣制國會對行政團隊或法國半總統制對總統和執政團隊究責的機能，如此的憲政環境和國會，根本沒資格談議會內閣制。
至於有人論及台灣的總統有權無責，是否要回復立法院的閣揆同意權？在總統直選的前提下，這是一帖毒藥，會變成憲政災難，讓人民選總統的這張票可以直接決定行政權的歸屬最好。基本上還是讓立法歸立法，行政歸行政。讓直選總統可以推行政見，任命行政院長，如果通過閣揆同意權，可能每個政黨花了很多人力物力選上總統，但實際總統最重要的權力馬上被立法院拿掉，這是非常荒謬的事情。
台灣部分人士認為雙首長制是平行的兩個元首，但其實不然。法國憲法上雖然說雙首長是平行的，但實際上總統是行政權最高掌握者，總理的地位下降。
檢視法國第五共和的運作之後，台灣未來如果不走向純粹的總統制，要在健全半總統制的方向努力前提下，個人認為應該仿效法國2008年修憲後的方向，建立權責相符的半總統制，幾個要注意的重點是：
- 避免媒介民主的發生，讓人民的選票可以直接決定國家政策走向與政府組成。
- 加強國會監督，避免不受監督的超級大總統。例如廢掉監察院，讓權力回歸立法院。如果政府施政不佳，三個用功的立法委員就可以讓一個不適任的部會首長下台。
- 總統承接全民直選民意基礎，憲法與相關法規應授與相應資源。
下一篇文章，我們將對台灣憲改方向作更進一步的探討。