誰的躉購費率？建立增進再生能源社會價值的審定機制

在公投結果出爐之後，經濟部發表明年度的再生能源躉購費率草案，地面型太陽能費率下調12.15%、離岸風電費率也砍12.71%，雖然這與公投案的投票結果沒有直接關係，純粹是時間上的巧合，然而，這也顯示出在2009年開始執行的躉購費率審定會機制，在執行近十年的期間並沒有進行全面的檢討，作者認為現在正是好好檢討躉購費率審定機制的大好時機。

以科技與社會研究（Science, Technology and Society, STS）的角度來分析，類似躉購費率審定會的「政策的專家諮詢」機制最具代表性的是環境影響評估機制，再者，費率審查的「數學公式機制」在油價與電價的制訂上也獲得運用。政策的專家諮詢與費率公式機制的運用，實則建立在一個十分鮮明的基礎前提上，公共政策的決定需交由那些有才有能的專家與官員來決定，而其他的大眾包含再生能源發電業者、能源相關的公民組織與一般公民則作為旁觀的見證人，在一旁見證一個合理與符合公眾利益的躉購電價費率的產生。然而，這樣的基本預設與想像，乃至於審查機制的執行，造成了一個弔詭的現象：民主政治中公民參與的弱化與再生能源社會意涵的簡化。

如果我們追蹤政策的專家諮詢與費率公式機制運用在臺灣的歷史，一個明顯的趨勢浮現出來：它們都是解決高度政治衝突的法寶與捷徑。以環境影響評估機制來說，在1994年建立的時候就充滿了消弭1970～1980年代以來累積的環境運動之動能，將街頭運動之高度衝突的肢體運動，轉化成為在會議室裡面的文字與數據論理戰爭的政治企圖。再生能源躉購費率的審定會自然也不例外，再生能源躉購費率審定會的誕生，與長達9年的再生能源發展條例的爭議過程直接相關。

再生能源發展條例的制訂能夠追溯到2001年的核四停建，在短暫的停工之後，當時的政府以推動再生能源發展條例的方式來作為在能源政策上與反對黨的區隔。然而，條例的立法過程卻一直深深的陷入在躉購費率的執行方式與價格的爭論上。一開始原來的規劃是學習以德國固定費率並且交由國會審議的方式進行，然而由於兩黨之間對於何為受到補助的再生能源種類？補助的費率為何？等議題上可以說是少有共識，因而使得立法期程一直不斷的延宕，直到2009年。該年通過的再生能源發展條例，建立起一套浮動躉購費率的機制，並且交由專家進行「公正、公平且合理」的審議，附帶條件是，「如果有需要的話」則可以舉行行政聽證會，因此可以說，打從一開始，再生能源躉購費率的專家審議會議就是作為一項「政治爭端衝突」的解決機制來提出的。上述歷史脈絡的追蹤有利於讓我們瞭解，為何審定會的操作從一開始就不斷強調它的「公正、公平且合理」的角色。

「公正、公平且合理」是一種主動想像，也是一種政治上的期待，而它為兩黨所共享。有這樣的認識，這讓我們不難瞭解，在操作上，審定會一直出現一種隔離「專家委員」和「其他人士」，又隔離「技術專業問題」與「其他問題」的現象，原因無他，因為公正、公平且合理的費率必須要在一個隔離、參與人士嚴加挑選的環境中進行，這樣才能保證其「獨立性與真實性」。如果我們細究其委員成員之組成（作為我國專家委員會制度之通病），則可以發現，民間代表的數量屈指可數，而另外一方面，絕大多數的委員則是由政府官員與專家學者所組成。但，政府對於審定過程的影響，不管是台面上還是台面下的，能夠由2010年導入太陽能費率競價機制的爭議可見一斑（當時所謂「過度安裝」的太陽能）。

這裡產生一個嚴重的問題，這些為數甚少的民間代表，他們在結構能動性上，是否有能力去說服與改變其他多數委員的「心證」，而在現實非常有限的資源與時間安排下，這些民間代表委員能否足夠的擔當去表達「人民的聲音」去給其他專家？以過往審定的過程來說，如此運作下的審定會確實有著民主參與代表性不足的高度疑慮，一者是這些民間代表的選定有隱藏的政治性，選誰來「代表人民」是一個非常有趣的問題。再來，作為正式程序之一的行政聽證會，從剛開始執行的幾年就遭到許多的批評，這些批評集中在聽證會並不是一個雙向溝通的場所，而比較像是一個委員們單向聽取意見的場合，民眾的提問並沒有獲得回答，委員們也並沒有義務要參加聽證會。在逐年聽證會中屢次提及的，舉辦兩場聽證會，一場作為聽取意見，另外一場則作為專家聽取意見後自行開會討論，之後舉行二次聽證會給予民眾回應的建議，到了現在依然沒有受到採用。

另外一個值得檢討之處是，躉購費率公式的使用反映著一個基礎的理由：每度電的收購費率能夠真實的「反應」，期初建設成本分攤+年度運維費用+合理利潤。這是一個複雜的社會科技建構問題，其計算外在於大眾所能夠認識的世界之外。然根據研究，這樣的「真實反應」自然與社會世界所找到的真實數據的說法，恐怕大有再檢討的必要性，原因無他，這些資料數據的來源與品質是一個需要持續關注的問題，再來，專家委員需要在這些複雜的多樣數據上進行辨認與確認並不是一個簡單的工作，而由選擇過程來細緻觀察，委員所做的也並「不只是」進行數據資料的驗證而已，委員們還負擔著「進行微調」的工作。

舉例來說，委員能夠在不同的數據序列中進行選擇，哪一個是「最合理」的，而對於這個最合理的標準則是由委員們長久互動而來的「共識與彼此尊重」產生，但這樣的彼此尊重也不是在審定會老鳥與新手間一體適用。觀察歷年的費率公式變動，則出現了一些「今是昨非」的現象，例如，北部費率加成一案，並不是提出的第一年就採用，而是在之後才接續採用，如果之前駁回的理由是「真理」，那何以後來又轉彎了呢？對於逆變器的費用，則從一開始的初期安裝成本類別移至年度維運成本類別，而成為「合理利潤」提高的理由之一。簡單來說，根基於「反應真實」的數據與「合理」的利潤所進行的高度技術性的躉購費率審定，在就數據論數據的表面下，其實展現的是一種真實與合理性的多重樣態與可以變動面貌，而絕非表面上所要展現的僵硬、不變、沒有彈性的「客觀」費率。

本文的重點在指出，我國使用專家會議與公式來討論躉購費率有其社會與政治的脈絡，而細究其操作，在其中所不斷生成的是一種政治上解決爭端需要的合理性、一種反應客觀真實的數據討論合理性與一種由技術性專家審議所架構起的獨立合理性，此三者的綜合運用不管在哪一個政府執政時期都能夠提供充分的技術政治效益，因而能夠持續不變。而由專家技術性審議的審定過程，在近十年的重複操作之下，更是產生了絕佳的穩定性，成為了一個自我治理的場所。

本文的意圖並不在於說明專家審定下的獨立與公正性是假的，而是在說明這個獨立與公正的合理性有它可以變動，具有可以調整的彈性，而這跟前面所述的「實用的」技術政治效益並不相互衝突，些微的轉變並不會摧毀其根基。審定會近年來在太陽能發電的項目上，新增加浮動太陽能的分類，正是這種可以變動性的最好代表。再生能源的安裝形式，常常能夠具有促進他種社會效益的功能，這不是關於「反映真實成本」而是在於「創造集體價值」。舉例來說，屏東養水種電計畫脈絡下向陽優能的光電農棚、天泰能源免費換禽舍屋頂的業務推廣方式、與主張太陽光電的開放性參與的陽光伏特家都是很好的案例。再生能源安裝的過程不僅只是一項科技技術系統的建立過程，還更是一項具有社會意涵的社會科技願景的發想與實踐專案。

本文衷心的期待，在既有躉購費率的架構上，在討論所謂「合理利潤」的同時，應當把再生能源科技的使用與安裝所帶來的社會外溢效果考量在內，合理利潤不應該只是從國外安裝案例、其他大型公共建設等案例中搜尋。再生能源的安裝絕對能具有多重的社會公益特性，經濟部作為主導躉購費率審定架構的政府機關，應當更具有前瞻性的進行既有審定制度的改革，而將個別安裝案場或不同安裝樣態當成具有增益在地社群社會與經濟地位的社會實驗來看待。如果說科技部的科學研究計畫具有轉變社會生活的可能性，那麼，經濟部在技術推廣與發展的功能上，也應當給予再生能源的「在地適應性安裝」支持與費率加成，讓再生能源能夠加強提供電力生產之外的更充分社會意涵。再生能源的安裝並不會「天然的」具有適應與回應的特性，本文建議可以要求安裝業者提供事前的社會科技效益評估，而事後也進行該科技社會效益的追蹤與考核，以此作為持續加成費率之20年躉購費率的依據。再生能源產業確實可以創造出一批新興的能源新貴階級，重點在於該產業的發展路徑如何讓受益者更為平均與帶給安裝廠址周遭的社群集體利益，而非以鄰為壑。

本文相信，本次公投16案的通過必須要給予尊重，這是一種民意的展現，然而民意對於能源的想像與需要是多元與複雜的，與其陷溺、纏繞花過多時間在對抗之上，還不如更為積極的讓「再生能源適當安裝」的多元效益散發到產業鏈與在地社群上，當再生能源能夠被一般大眾感受到需要的一天到來時，「能源轉型」自然能水到渠成的成功。最後，躉購費率的彈性、多元化制訂在這樣的願景中，具有重要的地位，不能不謹慎對待。魔鬼總是藏在細節裡，而重大的挑戰總是不斷到來，然而這次政府看見也願意面對嗎？