【南洋想想】印尼高鐵：內政外交的交差點

印尼的高速鐵道計畫有著多重象徵：現任總統的旗艦計畫、基礎建設的進步、引進外資的範例與一帶一路的一環，但是這些期望恐怕受到延宕的工程而蒙上陰影。

背景

如同其他東南亞國家，印尼的陸上交通基礎建設因為可觀的經濟成長而趨向飽和：公路系統壅塞與鐵道系統運能不足一直是該國持續面對的挑戰。由於殖民與威權時期以爪哇為中心的資源分配模式，該島最需要建設高鐵，但是平衡爪哇與其他島嶼在基礎建設上的差距，也是自1998年民主化以來印尼無法避免的議題。因此，在爪哇興建高鐵這樣昂貴的建設，並沒有在前總統尤多約諾（Susilo Bambang Yudhoyono）的任內被列為重大政策，僅研究為中長期的發展方向，主軸仍在於提升現有的窄軌（1067mm，與台鐵相同）的印尼國鐵（PT Kereta Api Indonesia），包括號誌與路線設施的升級以及更新車輛。其實印尼的鐵道工業在東南亞堪稱第一，不僅能自行設計、組裝柴電機關車、柴油客車、電車與車廂，客車車廂甚至外銷孟加拉。

佐科威新政

不過，2014年當選上任的佐科威（Joko Widodo）總統追加高鐵成為改善陸運的方案，反映其再次經濟高速成長的施政目標。這個施政軸心讓高鐵等基礎建設成為重點工程，因為基礎建設會阻礙投資與經濟發展，而高價的建設可以直接在GDP上產生漂亮的數字，同時高鐵也可以象徵國家的進步。儘管雅加達未必能支付全部高鐵建設的成本，中國與日本在國際上的高鐵輸出競爭使得外資成為減輕負擔的手段，也可以成為引進外來投資的典範。在高鐵之外，佐科威政府也同時興建雅加達捷運與輕軌、機場聯絡鐵道（已於去年年底完工）、爪哇橫貫公路（Trans-Java Highway）等。

在此多重考量下，原本已經由日本國際協力機構（Japan International Cooperation Agency, JICA）進行調查的雅加達-萬隆（Bandung）路線從日方穩操勝券在2014年底變成公開招標，在印尼官方疑似洩漏日方調查報告給中國承包商的傳言下，由中方於2015年得標。北京 勝出的主要原因有二：施工期間與財務擔保。 當日方設定這條長約142公里的高鐵線於2021年完工時，中方宣稱2019年完工，也就是完工於佐科威任期的尾聲，即大選年。日方還要求印尼政府進行財務擔保，中方則較為彈性，允許印尼以國營企業代替政府來建立合夥公司。不過這些優惠亦非白吃的午餐，中方可以進行沿線土地開發。雖然印尼在整個一帶一路的陸運藍圖中幾無角色，該國為東南亞第一大國，其背後地緣政治的份量使得中國依舊積極搶攻此案。

逆風旗艦

當雅加達與北京雙方訂約之後，此價值55億美金、印方出資六成、中方出資四成的高鐵建案成為佐科威基礎建設政策中的旗艦方案，但是這艘旗艦並未順風而行。各項施工許可、環境評估與土地收購等議題持續延宕施工，而緩慢的施工使得提供資金的中國開發銀行暫時扣下款項。為此，佐科威不僅在諸多施工許可核發之前就出席破土典禮，撤換交通部長Ignasius Jonan也被解釋為對於證照核發的執行不力。儘管雅加達官方處理完許可與環評等文書工作，土地取得就不只是政府內部的事宜。印尼因為複雜的家族與社群關係，土地所有權往往複雜，而且不同於蘇哈托的獨裁時代，民主化後的分權使得各級地方政府未必與中央有一致的共識。即使到了今年2018，土地取得尚未結束，官方預計五月完成。換言之，明年通車已經不可能，而且費用上升到60億美金。

在施工與增資之外，此案還有面臨天災與營運的問題。位處板塊交界的爪哇，地震與相關的地質問題，如土石流。如何整合地震偵測與鐵道營運來降低災害，是印尼高鐵的自然挑戰。高鐵營收平衡是普世的難題，尤其是當印尼人民的普遍消費力仍然有限之際，如何讓通車後的路線避免惡化的赤字實為持續營運之必須。自2017年年中開始，雅加達開始向北京建議其出資幅度從四成上升到九成，以減輕前者的財務負擔。此建議可謂未雨綢繆，但是增資幅度甚大，而印尼孤立的高鐵線欠缺地緣政治的價值，中國照章全收的可能性不高，唯基於對於此案的支持，或許小幅增資有其可能。但是當中資比率升高，印尼國內保守派的批判也可想而知。

在旗艦計畫之外，印尼還有更重大的高鐵建案，連結雅加達與泗水（Surabaya）長達786公里的路線，具有較高的經濟價值，亦被稱為爪哇橫貫鐵道（Trans-Java line）。為求降低成本，印尼官方傾向降低時速到200公里。目前雅加達鎖定東京進行投資，但是後者在金融方面的缺乏彈性，開放給其他國家競標的可能性仍未排除。最終承包者仍在未定之天。

依照目前的態勢，印尼有可能搶先在泰國、馬來西亞與新加坡之前，開始營運東南亞首條高鐵。雖然未完工的高鐵未必會成為明年印尼大選的重要焦點，但是這條高鐵將成為佐科威的重要政治遺產，唯正面或負面尚難以定論。