談勞資問題的突破口：當我們可以成為拯救彼此的辛德勒

近日台灣勞資糾紛問題不斷，除了之前爆出台中永采烘焙坊惡質壓榨實習生和廚師問題外，高雄荃聖老家非法雇用並軟禁外籍勞工，豐原的采神印度料理餐廳聘請印度主廚，資方欠薪不發長達近一年，令兩位印度主廚身心受創極大。一連串的勞資糾紛與資方惡意傷害勞工的行為，簡直讓人疑惑台灣是黑奴盛行的17世紀美國南方邦聯翻版。

更可怕的是除了新聞所報導的案例以外，還有無數藍領、白領台灣勞工，依舊面對著無薪加班、過勞工時與勞健保並未落實投保等風險。雖然政府在上述事件中都做出事後的補救，嚴格執行開罰。但我們還是想問，為什麼政府處理勞資糾紛問題時，總是只能事後懲罰呢？照理說，自2014年升格為部的勞動部，應該有更完整的人力和編制來防範這樣的事情不是嗎？本文希望藉由耙梳勞動部的職責與運作到目前的實績，希望找出讓勞資問題更健全的突破口。

勞動部：升格後的蹣跚的巨獸

許多勞資爭議裡，因為部分不良資方過度苛刻、甚至是已經侵犯人身自由的行為，往往讓事件被媒體披露後，引起廣大民眾義憤填膺，怪罪政府無能。然而，勞動部真的是毫無建樹、抑或是用力方向用錯了地方呢？這就必須要檢討勞動部組織規劃、人力配置、權責範圍、具體行政方式，看看究竟是哪裡出了問題。

台灣目前的勞動相關部門組織結構圖如下圖一：

勞動部隸屬於行政院管轄下，於2014年1月29日，制定公布《勞動部組織法》及相關組織法。2月17日，正式由前身的「行政院勞工委員會」改制升格為「勞動部」。下設六處、六司直屬單位，處理台灣所有的勞工相關事宜。除本文特別點出來的勞資糾紛問題是隸屬勞動部業務之外，我們還可以看到勞保、勞動基金運用、職業安全衛生、勞動福祉退休、與資方協調簽署團體協約、輔導工會成立、職災認定與救濟等相關事宜，都是勞動部業務範圍。而勞動部的編制人力與人事費預算可見下圖二：

由圖二可以看出勞動部人事預算和員額都有逐年擴充。那麼，在勞動部與其下轄各縣市政府勞工局的繁重業務下，他們是否能順利完成各項業務？

我們以勞動部於民國105年5月20日公開的資料《勞動部104年度施政績效報告》來看，在該報告第一頁即有提及：

「為督促落實各項施政及加強管制各項施政績效評估指標執行情形，除隨時注意各案執行進度有無超前或延後，並輔以行政院政府計畫管理資訊網之填報，每4個月匯出追蹤各項指標執行進度（4月、8月），如年度中檢核已有落後或未能達成情形，即請各單位及所屬機關研提原因及因應對策，以期能於計畫發生執行偏差時即時調整計畫，以免進度持續落後或無法依預定期程完成；至年度結束時，各單位及所屬機關至行政院政府計畫管理資訊網各關鍵策略目標及共同性目標達成情形，由本部綜合規劃司（研考單位）綜整，並由該司及人事處與會計處分別就關鍵策略目標與共同性目標涉及業務、人力、經費相關之衡量指標項目，審酌目標達成度及相關計畫辦理情形等進行初核，再由綜合規劃司撰擬績效評核報告，簽陳核定。」

光是一年度就必須做兩次進度報告，至年度結束時還要做整體達成率匯報，看來對進度的把握是很被重視的。筆者雖然想去行政院政府計畫管理資訊網調閱勞動部最新報告內容，但該網站僅限公務人員登入調閱（請見如下圖三），公開資訊部分能獲得的最新報告，即是在勞動部也已公開的《勞動部104年度施政績效報告》。

那麼，在最新的《勞動部104年度施政績效報告》中，勞動部的績效如何呢？在該報告中第三頁處先有評價說明如下：

「參、目標達成情形（「★」表示綠燈；「▲」表示黃燈；「●」表示紅燈；「□」表示白燈）。「初核」表示部會自行評估結果；「複核」表示行政院評估結果。」

在第六頁處則提供了關於工時部分的評價結果如下：

「（三）關鍵策略目標：強化勞動權益保障，實現尊嚴勞動。

１.關鍵績效指標：合宜調整每週法定工時

衡量標準：

1.蒐集至少2個國家之工作時間相關法制資料（20％）。

2.辦理工作時間勞資政學座談會或公聽會1場次（20％）。

3.研議修法草案（30％）。

4.修法草案送行政院審議（30％）。註：逐年依序完成上開各項工作。另年度目標值為每年完成之累計百分比。」

在這裡我們看到勞動部在民國104年時提出的調整工時目標，但是其衡量標準卻未納入實際勞檢結果，或是調閱實際出勤與加班費紀錄等事項，即使研議了修法草案或研究其他兩個國家（是哪兩個國家也令人好奇）工時相關法制資料，筆者實在難以看出，勞動部一年的努力績效雖然得到了自評與行政院複核都是綠燈的最佳結果，對於防治工時過長有什麼具體的效應？這樣的衡量標準在制定時是否合理？

在該報告中，除上述調整工時做為關鍵績效指標外，另有四點關鍵績效指標（關於強化勞動權益保障的經費運用與內容，請見圖五）。

其中本文最關心的「勞工遭受不當對待時，有無有效介入並保護勞工權益」，該報告中的十項關鍵策略目標、五項共同目標，幾乎全無著墨；這15項目標幾乎都著眼在法規制定、修改，研討會、公聽會籌辦以及期待建立體制內溝通管道或簽定團體協約上。筆者在耙梳這份47頁的報告時，直至第31頁〈肆、推動成果具體事蹟〉一章時，才有看到一些具體的數據。如第31頁寫到：

「（四）有效處理不當勞動行為案件：截至104年12月底止，不當勞動行為裁決委員已受理278件裁決申請案，其中120件已作成裁決決定、79件經雙方當事人同意作成和解方案、59件經申請人撤回、20件尚由裁決委員會審理中。

（五）辦理勞工訴訟扶助：為保障勞工權益，辦理勞工訴訟扶助，訴訟扶助案件截至104年第4季止，申請件數2萬8,033件，約有七成五判決結果對勞工有利。另提供勞工訴訟期間生活費用補助，截至104年12月底止，共補助324人次。」

以上述資訊來看，如果排除去年即申請但尚待審議的申請裁決案，104年度就發生了278件裁決申請案件，如果以單純計算來看，平均每1.3天就有一件不當勞動行為案件提出申請。而勞工訴訟扶助更是高達28000餘件，可見得現下台灣勞資環境之緊繃與對立之嚴重。另在第34頁處則提及了104年度實施勞檢的成果：

「（六）實施勞動檢查：

１、推動勞動條件檢查：針對高違規、高工時及聘用弱勢族群企業，擴大勞動條件檢查，督促企業改善就業環境，104年截至12月底止，計實施勞動條件檢查4萬9,764家次；另實施國道客運駕駛

員工時、建教生、儲配運輸物流與汽車貨運業、醫療院所、私立

幼兒園、保全服務業、物業管理、養護機構、勞動派遣、金融保險業、工讀生、電子零組件製造業、建教合作機構等13種勞動條件專案檢查合計1,194家次。」

由此處可見勞動部的勞檢還是跑得相當勤，甚至有媒體報導有立委關切勞檢員過勞的情形。最後在第七章結語的〈柒、行政院評估綜合意見〉處，勞動部主管機關行政院對此報告「強化勞動權益保障，實現尊嚴勞動」方面提出的意見如下：

「法定工時縮減至每週40小時，並自105年1月1日施行，其相關配套條文修正草案已於105年2月1日送請立法院審議，請持續與立法院溝通，俾順利完成修法。另宜適時對外說明在「協助成立」或「輔導成立」工會自主發展過程中扮演之實質功能與效益，並持續與勞雇雙方說明勞資會議實施辦法新修正之規範，以強化勞資對話機制；未來宜一併訂定勞資協商、簽定團體協約及輔導事業單位「受惠勞工人數」之衡量標準。此外，勞動三法之修法方向宜凝聚社會共識，使修法作業更趨完整並符合民意。」

可見勞動部和行政院對現況的勞資爭議，主力還是定調在以協助工會成立與勞資雙方溝通協商，簽訂團體協約；以及從修法層面來捍衛勞工權益進行。然而，經過仔細耙梳過這份報告之後，對實際投入台灣目前就業環境的廣大勞工而言，恐怕都會感到有些隔靴搔癢之感吧？

勞資關係：一場不對等的競爭

經過上一節的探討耙梳後，我們可以理解勞動部龐大繁雜的業務，以及必須要盯緊每一項業務和專案下，付出的辛苦和努力是可以肯定的。但是在勞資糾紛的保護與防範未然上，單純的只期待成立工會、協助勞資溝通協商或是簽訂團體協約，就能夠落實台灣的勞動尊嚴與不讓不幸再度發生，請恕筆者直言──這不是避重就輕就是何不食肉糜的空想。

首先，台灣的勞動現場，之所以會發生這麼多令人咋舌的惡質勞資糾紛案件，其最根本的原因在於台灣的許多資方就是抱持著「寫出來的公司規章和開會打卡紀錄都合法，但實際運作反正是另一回事，你要告我就拿證據出來啊？我還養著一大票法務隨時可以上公堂。」以前一陣子鬧得沸沸揚揚的永采烘焙坊事件，在受害員工清楚舉證了通訊紀錄後，才讓惡質的老闆以恐嚇退學、干擾離職員工等惡行現形。然而，更多的資方，並不會將這種行動形諸於具體的文字；或是在對員工咆嘯摔東西時，員工根本來不及錄音錄影蒐證；或是利用集體制約壓力和軟硬兼施的內規與暗示，讓勞工感受到一個事實：「和資方翻臉絕對沒有好下場，還是認命點服從或自己離職。」

即使有被逼到絕路的勞方，決定奮力一搏向勞動部或地方政府所設勞工局求助，目前可循的三種管道調解、仲裁（註1）、裁決（註2），無一不是需要付出相當的金錢、時間和心力的。以震盪規模最小的調解來看，我們可以參照下圖五的調解流程圖：

由該流程看起來，即使最理想的情況也需耗20天，而實際進行時恐怕所花費的時間會更長。如果好不容易簽訂了團體協約，但是資方又不遵守時，則須再度轉移到裁決方式尋求救濟，而裁決最長又要花費60天左右甚至更長的時間（註3）。在這樣反覆折騰之下，勞工往往在爭取權益的過程中漸漸喪失鬥志，寧願選擇長痛不如短痛的處理方式，隱忍並自認倒楣離職。而資方不但可以拿此結果對其他勞工表示殺雞儆猴，太多次的不了了之也讓勞工心灰意冷，不願意再相信政府。

面對這樣的勞資現場，政府一昧的期望藉由組織工會、或協助進行溝通協商，正是前面一節所提到「隔靴搔癢」之感的主因。當資方已經抱定要以上有政策、下有政策的態度來誆騙政府機關，並且看準了勞動部人困馬乏、勞工無法負荷曠日廢時的協調或仲裁，並且資方手中握有的資源大可以挺過勞動部的罰鍰、並且以其他手段（譬如影響其他資方、動用代議士人脈、花錢購買大量而充足的法律服務纏鬥）懲罰勞工時，期待要在已經養成如斯風氣的資方屋簷下成立工會、或是進行任何協商，其實不但缺乏嚇阻力不說，所建製出來的協約或工會大概也都是虛應故事之用（註4）。對於現狀下資方和勞方手上握有籌碼的極度不均，才是目前勞工痛苦並心灰意冷的問題關鍵處。勞動部如果繼續把大把心力花在修法或組織工會上，並期待這可以成為解決之道，只怕勞工依舊無感、而辛苦執行的心血一樣被資方不當一回事。

然而，勞基法與工會法並非虛設，勞動部的努力也並非全無意義，現況下的諸多困難問題雖然尚無法一蹴可及的解決，但我們還是可以從近期風起雲湧的勞工爭取權益運動中，看到一線曙光。除了無遠弗屆的網路可以迅速的提升勞工串聯與協同蒐證，造就可用的民氣之外；在能夠獲得支持的情況下，願意勇敢站出來檢舉和舉證的勞工也越來越多。選擇不再忍氣吞聲的勞工需要政府更積極的回應、而政府在民眾協助下迅速掌握關鍵情資後，也樂意做出更鐵腕並強勢的反應。因此最後，本文想要提出一些具體的建議，希望能夠讓勞方、政府、資方的勢力均衡能夠更加完善。

結語：我們需要花對力氣的政府與互相協力的社會

經過前述的一系列耙梳與探討後，我們可以肯定勞動部在各方面的努力，以及明白進入勞資糾紛或仲裁體系時，實在必須符合程序正義和須要調查時間。而為了不要浪費社會與司法資源，希望盡可能的藉由團體協約或組織工會，來達到減少行政負荷與資源浪費的苦心。但是，這一切要成立的前提，是必須建立在資方願意真心配合，並且對資方真的能產生約束力的前提下。遺憾的是在第二節的論述裡，筆者認為資方並不會對勞動部現行的施政方針感受到必須認真遵守的壓力。在資本主義世界裡，殘酷的事實是資方寧願繳交罰鍰，然後用更狡猾而高壓的手法壓迫勞工產出更大的利潤，並讓他們從此不敢發聲。那麼，在勞檢員都已經陷入過勞窘境，而且考慮到資方的經營自由，不可能密集的不斷突擊勞檢的情況下，我們還有什麼方式可以遏制資方佈置的地網天羅呢？

筆者認為，勞動部希望落實各產業或企業成立工會的方向是正確的，以根本而論，只有勞方也具有同等規模的組織來與資方抗衡，這個局面才可能打破。但是在現階段，最需要的是該怎麼遏止資方不斷以內規或遮掩繼續架空勞動部與勞方的努力。若檢視勞動三法（勞資爭議處理法、工會法、團體協約法）和勞動基準法，違反的罰鍰大都落在10000以上150萬以下的區間（不含裁決結果，單以違反此四法所規定之罰鍰），而且酌於量情，很少可以罰到150萬。更何況，如果要進入蒐證調查程序，通常資方也都已經準備好怎麼應對了。這對資方而言，實在是沒有太多威懾力可言。

筆者認為，對資方來說，他們最重要的資本，往往不是金錢，而是時間。只以罰鍰來作為處罰手段，對資方來說只須要有足夠的時間或是更壓縮的運用勞力，他可以補償這個損失的機會非常的高。但是如果他直接喪失的是時間，那麼他的損失就變得難以估計的嚴重了。而且諷刺的是，越是苛刻與不守法的資方，其時間的重要性往往越高、也因為不良的經營與管理方式，只要高層不在往往諸事都無法正常運行，造成的損失更是會加重。因此筆者想提出的第一個建議，就是可以將違反勞基法或勞動三法者的處罰，在既有罰鍰上再追加必須強制剝奪資方時間的勞役或管訓時間，這對資方來說的嚇阻力必然直線上升。

再者，許多在惡劣職場中的勞工已經身心受創的情況下，往往無力也不敢對惡劣的環境抵抗或自救。即使匿名向政府舉報，事後資方的清算或等待政府處理期間的壓力、以及舉證時的困難，都會讓許多遭受不當待遇的勞工卻步。因此，筆者的第二點建議，就是在政府或代議民代介入之前，如果有可以免費諮詢或收取合理費用代為蒐證的服務機關，對勞工而言才是最便利且合理的防身利器。這個機構可以類似於徵信社或私家偵探，但調查的不是外遇，而是資方的違法事實與蒐證。接近於勞檢員的角色，但並不需要受太多勞檢員必須遵守的法律所規範，這個蒐證的服務或如何進行蒐證的諮詢教學，絕對是在輔導成立工會之前，勞動部或政府更應該優先促成的。這些證據在提交後還是必須接受勞動部和政府相關人員的檢視，而在調查過程中如何不觸法或越線侵犯人權，也是亟需政府公開說明教學清楚的。

第三，目前政務委員唐鳳所推動的「開放政府」概念值得努力深耕。唐委員期望藉由「開放政府聯絡人」（Participation Officer），組織公務員由下而上的推動改革，並且藉由網路無遠弗屆之便，看見更多真實而具體的社會現實與現況。並藉此不斷修正改革或推動更完善施政的方向。一如筆者針對現況處處發生的勞資僵局，報導自己研究勞動部成果與現行法案或施政的不足處一般；開放政府除了匯集龐大的施政報告、資料讓民眾可以便於查閱外，實際的聽見或看見民眾對這些施政的感想和得知成果是否如同預期，也是很重要的。如果多數認真負責的公務員們的世界依舊只停留在辦公室或評鑑本裡閉門造車，那麼這樣的努力雖然也不是無用，但總是顯得不切實際。只有看見現場的問題，我們才能期待政府可以對症下藥。

最後，相信看過電影《辛德勒的黑名單》的人，都還記得主人公辛德勒一開始只是想發戰爭財，結果卻意外的拯救了大量在二戰中被納粹迫害的猶太人。在電影的尾聲，辛德勒獲得了一個用工人的金牙秘密打造的戒指，戒指上刻有塔木德里的一句話，「拯救一個人的性命，就是拯救整個世界」（Whoever saves one life saves the world entire）。辛德勒在感動的同時感到莫大的羞愧。他不停抽泣，不斷念叨他本來能救更多的人。這一幕應該讓很多人印象深刻。當低薪、過勞、無償加班與資方的言語暴力已成顯學的現下，我們可以兔死狐悲面無表情地繼續走入資方準備好的毒氣室；也可以選擇未自己的命運奮力一搏。而如果在關鍵時刻我們都願意成為彼此的辛德勒，那麼我們的命運，也未必只能是如此絕望。

如果你有聽說身邊有哪個朋友過的工作的辛苦，甚至是身心已經出現問題了。請不要再停留在為他嘆一口氣，跟他說你也很慘這樣的現實裡。改變，是從不放棄繼續抵抗開始的。

備註

註1：根據勞動部網站所公布的勞資爭議仲裁制度定義為：

主管機關提供的另一勞資爭議處理之管道為仲裁，仲裁類型可分為合意仲裁、一方申請交付仲裁及依職權交付仲裁三種；審理方式有「仲裁人」或組成「仲裁委員會」兩種，仲裁人（委員會）作成判斷書之效力，與法院確定判決有同一效力，或可視為雇主與工會間之團體協約。

第（一）類型及第（二）類型中的教師及國防部所屬機關之勞工，由當事人向勞務提供地之直轄市或縣(市)政府勞工行政主管機關提出申請，其他案件則向勞動部提出申請。

由勞資雙方當事人選擇獨任仲裁人或組成仲裁委員會進行仲裁程序。案件申請起5日內，未選定仲裁人或仲裁委員，由地方主管機關代為指定。（此部分摘自勞動部網站）

註2：裁決之定義為確實保障勞工之團結權及協商權，迅速排除不當勞動行為，回復集體勞資關係之正常運作，由主管機關予以裁決認定，以為解決，工會因雇主違反工會法第35條第1項、第2項或勞資雙方有違反團體協約法第6條第1項規定，當事人一方應自知悉有違反規定之事由或事實發生之次日起90日內向中央主管機關申請裁決，中央主管機關應於收到裁決申請書之日起7日內，召開裁決委員會處理之。（此部分說明摘自勞動部網站）但裁決的先決條件是雙方已有簽定團體協約或是有違反工會法之事實下才能運用，許多尚未簽訂團體協約或組成公會的勞方，僅能依靠調解或仲裁。

註3：關於裁決之流程，主任裁決委員應於裁決委員作成調查報告後7日內，召開裁決委員會，並於開會之日起30日內作成裁決決定。但經裁決委員會應出席委員二分之一以上同意者得延長之，最長以30日為限。（以上摘自勞動部不當勞動行為裁決委員會網站）

註4：類似的案例可以參考伊甸基金會復康巴士司機組織工會抗爭的議題中，網站公益交流站周孟謙女士的報導：「⋯⋯於對立情勢激烈的此時，工會內與外，耳語雜陳。有人說收到警告，不要與工會成員走得太近，會被「貼標籤」；有人說單位主管放話：「看是誰玩得過誰」。而去年工會成員的確被「玩」了，由此有了伊甸基金會涉及就業歧視的裁罰案。⋯⋯司機每天的路線與趟次，都經過排班員安排，明眼人在這樣的薪資結構中，很快可以辨識出何處是可操作差別待遇的地方。⋯⋯這幾位司機只能眼睜睜看著其他同仁連休息都無法、一回站又被派予臨時趟次，他們卻只能坐等發呆。工會幹部痛批：「這種針對性的行為直接影響到我們的薪資，又讓身障朋友叫不到車，置服務對象的權益於何處！」」