概述芬蘭與台灣監察職權之差異

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記得以前課本上學到,國父孫中山認為設置監察院是獨步全球的設計。但是,最近以來,廢除監察院的提議卻是甚囂塵上。有人主張,監察院存廢涉及憲法層次,豈可輕易論之。就此而言,我認為,憲法是一個國家藉以彰顯立國的精神與價值,並非是不容挑戰或變更的萬年聖典。人類文明既然是隨時代潮流而演進,前人所訂的憲法更應該是被後代人所檢驗與調整,以反映不同時空背景與當代思潮,切合現實環境的需要。

政治學上有個理論,大意是說,理想上,政府制訂政策應該以國家利益為最高指導原則,然而在真實世界裡,機關或內部成員在研訂政策時,很難避免不受到自我利益保存的影響。這個理論或許可以解釋為什麼台灣在過去幾年的政府組織重整(再造)或討論公務人員的淘汰退場機制時,每每陷入「自己改造自己」的困境,無法產生具體成效。

值此監察職權議題沸沸揚揚之際,本文概述芬蘭監察制度,引為我國強化監察職權設計之參考。

機關位階與人員與編制:

台灣監察院的位階之高,不言可喻。依據組織法,除了設置正副院長、18名監察委員之外,行政體系上還包括參事、處長、專門委員、科長、科員、護士、藥劑員、辦事員、書記等各職級公務人員,目前編制共有454人。監察院及所屬單位是依據11個法所設置,監察院轄設各層委員會、處、室等,其科層組織之繁複,在此不贅述,讀者可參考監察院網站資訊

相較於我國的監察院龐大組織,芬蘭的監察職權機關看起來簡單易懂,芬蘭的監察職權分屬兩個機關,其架構概述如下:

(一)國會監察使公署(Parliamentary Ombudsman):主要受理有關涉及人民人權保障的案件。它是設置於國會下的獨立機關,由芬蘭國會任命一名首席監察使與兩名副監察使,三人權責相同一致,並無從屬關係。公署內有員額共約60人,其中超過一半以上是具有律師資格的法律專員,其餘行政人員也多具有法律背景。組織架構上,除了由監察使各自督導執行監察職權的三個司之外,另設有行政組,負責行政事務與受理陳情案件之登錄等。此外,派置輪值律師兩人,協助民眾擬具陳情書;派置調查官兩人,協助法律專員,進行陳情案之調查。

(二)法務總長辦公署(Office of Chancellor of Justice),專責行政部門的廉政與課責業務,設有法務總長、副法務總長、代理副法務總長,三人均由總統任命。組織架構上,設有三個司,分別為政府部門事務司、法律事務司、行政業務司。員額編制總計37人。

(三)小結:芬蘭為典型的內閣制政體,國會最大黨黨魁出任議員兼總理,握有組閣與領導政府團隊的行政權,換句話說,選戰贏家除了取得國會立法優勢之外,同時掌有推展政黨理念的行政權。而另一方面,芬蘭總統被尊為國家元首,政治地位超越黨派,不享有行政實權。因此,由芬蘭總統任命法務總長,主掌監察行政機關之廉政與課責,此一制度設計相當合理。總而言之,芬蘭國會監察使公署與法務總長辦公署為兩個分立的監察機關,業務分工明顯,實務上也是相互聯繫合作。

工作成效:

芬蘭國會監察使公署必須每年向國會提出前一年的報告書,也可就個案提出專案報告。依據統計,每一年的陳情案大約在5000件左右,以2016年為例,收到陳情案共4919件,處理結案4841件。另外,監察使主動開啟調查的案件計60案,總共提出71項結論建議。在時程上,平均每件陳情案處理時間約三個月。芬蘭國會監察使公署聲稱,所有的陳情案都會在一年內獲得處理,這個記錄已經連續保持四年。

至於芬蘭法務總長辦公署方面,2015年收到2785個新案,完成處理的案件有3020件(包含2015年以前收件待處理的舊案838件),在2015年結束時,剩餘待處理案尚有600件。

至於台灣監察院受理案件的情形呢?相較於芬蘭國會監察使與法務總長,我國監察院的職責範圍廣泛(例如有關政治獻金部分,在芬蘭是歸屬於法務部業務),依據監察院官網的統計資料,依月或季為統計公告,有興趣的讀者可參考監察院網頁

結論

固然外國的橘子不宜與國內的香蕉相類比,數據也不是做為評估一個機關效能的唯一標準,但是觀察芬蘭,其不止人權先進,政府清廉度更是全球居冠,然而監察權整體人力配置卻僅有我國監察院員額的22%。兩相對照,國內各方更應該放下私利與成見,理性地釐清制度與機關組織架構是否合理?資源配置是否合宜?監察權效能有無充分發揮?在我看來,一個社會若想持續進步的動能,不外乎是主事者能夠察覺與面對現實狀況的挑戰,從而積極釐清問題的根源與尋求解決方案,最後是展示決心及有魄力地落實變革措施。

關鍵字: 監察芬蘭監察院監察委員

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