【時事想想】公投的理路：法規瑕疵、主文邏輯，與政治責任

江院長日前拋出願意接受核四公投，曾力爭公投的在野黨與環團，卻仍語帶譏諷充滿疑慮。這場政治對壘中，除反映出台灣朝野長年累積的互不信任，無可諱言的是，也凸顯出大家對當前「公投制度」的欠缺信心。

畢竟，台灣過去辦過的六場全國性公投，發起者或另有盤算，或主文充滿針對性；公投正當性的爭議，往往也引來對手抵制。最終幾輪大費周章地辦下來，沒有一次通過，公投難免也給人「只是政黨惡鬥工具、花大錢沒路用」的負面印象。

公投亂象背後，有公投法本身的瑕疵、有各界對公投主文邏輯既政治倫理的欠缺共識、更有兩黨恣意將公投用於政爭造成的尊嚴性／信心崩壞。本文嘗試逐一釐清：

公投法的致命瑕疵：低投票率視為「否決」？

《公投法》最根本的問題，也是許多亂象與爭議的源頭，是將「投票率低於五成」，描述為對公投命題的「否決」。這是個不幸的錯誤。

誠然，不管是投票率未過半，或是投票人數中反對過半，均代表公投主文欠缺國民共識而無法成立。但將兩種狀況都統稱為「否決」，加上政治人物恣意對「否決」一詞的詮釋，曲解了「低投票率」所代表的民意。

投下反對票，代表對「反對」公投主文的反對，毫無疑義。但沒投票或拒領公投票，卻可能是因為對主文有疑慮（不管贊成反對都無法充分表達立場）、因為相關損益沒有充分釐清、因為懷疑公投發起背後的政治動機，甚或只因為人在國外或生病。並不等同於「反對」公投主文。所以公投「投票率未過半」，可能代表大眾對政策爭議還不清楚，覺得相關討論還不充足，或對公投背後政治惡鬥有疑慮，甚至只是因為投票時間沒選好，以上都不等於「否決」公投主文。

簡言之，「投票率未過半」跟「反對票過半」應該視為兩種不同的狀況。前者最合理的稱呼是公投「未成案」，不宜等同於後者稱為「遭否決」。法條措詞上對「未成案」與「否決」之間的混淆，造成公投主文正反方在選制中權力的不對等，也才造就許多政客處心積慮攻防公投主文的措詞，或以「抵制特定公投」或「發動一場不會通過的公投」來造成「形同民意否決」的亂象。公投本身的尊嚴性，於焉耗盡。

假公投與真公投

再者，台灣社會作為一個公投初學者，尚未針對「公投應有的政治倫理」形成穩定的共識。所以在各方政治勢力的計算下，出現各種對公投制度的「挪用」，也因此引起或多或少的抵制。例如：

2004年，陳前總統以中國部屬七百枚導彈為由，稱符合《公投法》十七條（防禦性公投）「國家主權有變更之虞」而推動兩起公投，主文卻是罕有爭議的「強化國防」與「對等談判」。此舉一在建立公投實施的先例，二來藉公投向國際發聲，均非公投本身的目的。這兩案因泛藍名嘴抵制，最後均只有45%投票率。

2008年一月，由游錫堃與王建煊分別領銜提出的「討黨產」與「反貪腐」公投，前者劍指國民黨，後者刀向陳水扁。這兩案，將公投制度化為黨爭工具，也因而得到最少人數的響應。最後投票率都只有26%上下。

2008年三月，由游錫堃與蕭萬長分別領銜提出的「台灣入聯合國」與「務實反聯公投」，兩案看似投的是入聯，真正比拼的卻是彼此採用的「名份」。而且即便「入聯」確實是許多台灣人的希望，大家也知道，這並非操之在己的選擇；公投即便成案，意義也有所侷限。最後兩案投票率大約在35%左右。

六場公投，沒有一場的主文確是「具有爭議、不經全民表決無法定案的政策／立法原則」。沒有一場的發起者不存在其他政治算計。沒有一次不曾引起公投適切性的爭議與拒領。而最後，大多數民眾也很難不把這六場公投，當成是另有目的「假公投」。

比較之下，如果核四公投成案，可能是中華民國／台灣歷史上，第一個「真公投」。前六次似是而非的公投，投不投結果影響或許不大。這次投與不投，就真的是核四廠要不要繼續蓋下去，幾百億要不要再砸下去、貢寮要不要出現一個潛在核子威脅，以及電費要不要承擔廢核的成本等。我以為，用前六次流產的假公投來推論這次真公投，有點失準。

公投主文邏輯：何謂現狀？誰的現狀？

中選會說「公投主文需改變現狀」，我同意。學生時代曾打過辯論的都很熟悉，辯論主文必須是一個改變現狀的政策命題（例如廢死、開放同性婚姻），由支持改變的正方闡述需求為何、證明與標的政策的因果關係，做出損益評估，並接受反方挑戰。邏輯上，既存現況不需額外理由，是「改變方」需要擔負舉證／民意動員責任。

但套用到核四爭議，何謂現狀？執政黨認為「興建核四」是既定政策、是現狀，所以主文是「停建核四」。反核團體認為核四沒蓋好是現狀，所以主文應是「續建核四」。值得注意的是，這兩種立場恰好都「與自身立場不一致」：也就是支持續建的政府想辦「停建」公投，支持喊停的環團卻想辦「續建」公投。原因，很明顯的是出於前述法條邏輯瑕疵下，兩造均想透過把對方立場當成公投主文，以將自身立場成為「預設」（default），以期萬一投票率沒衝高時（甚至企圖讓投票率壓低）可宣稱對方立場被否決，增加我方勝算率。

這是一種機關算盡的亂象。

那到底現狀是什麼呢？公投主文該怎麼提？我認為，在核四續建/停建與否這類爭議中，兩造面對的其實是「不同的現狀」。每一方面對的「現狀」，除了蓋到一半的核電廠這個物理事實，還包含「因對方反對形成的種種阻力」這個社會事實。從直接民主的責任政治角度出發，倘若任何一方企圖以公投解決爭議，所提的主文應符合於自身立場，所改變的現狀，則是指對方立場形成的阻力。

以核四爭議而言，執政黨面對的「現況」是一座還沒蓋完的電廠，要追加預算時碰到嚴重爭議，其立場是爭取續建，所以若要訴諸公投，自應提「續建公投」讓公民複決其政策。相對而言，反核團體面對的「現況」是堅持要續建核四的政府，其「立場」是主張停建，所以若提公投，提的應該是「停建公投」。

公投發動者的政治責任

上段對於公投主文邏輯的析辨，正反映出前述台灣社會對「公投應有的政治倫理」共識的欠缺。既然核四或許會成為一個真公投，也應趁機把公投發起者與政府的相關責任釐清。我拋出幾點看法：

一、公投標的：《公投法》規定，除了法律與憲法修正案的複決，公投標的還包括「立法原則創制」與「重大政策的創制複決」。我認為，值得花上四五億舉行公投的重大政策或立法原則，應局限於「有重大爭議、並經相當程度的公共對話協商而未致共識者」。若社會有一定共識、或未經一定程度的公共對話協商，不宜訴諸公投。

二、公投主文：公投主文應是針對特定政策或立法原則，可供表態「贊成」或「反對」的簡單陳述句，不宜含有讓邏輯複雜化的條件子句。所有需要考量的各種假設條件，應在公投舉辦前的各種媒體公聽會、辯論會，以及正反兩方準備的說稿中充分闡明。而承前文闡述，公投主文的立場，應與發起者的立場一致。

三、公共溝通責任：政府應在公投成案後，提供平台（如全國媒體轉播之公聽會／辯論會，以及政府印行的選舉公告），讓發起者向公眾充分說明其主張立場。若該案有反對者，也應予以等同比例空間，並安排雙方公開辯論，並回應公眾質疑。發起者應在公投舉辦前，對公眾負起說明舉證的責任，務求讓公眾在投票日能做出 informed decision。

四、選舉動員的責任：舉辦公投耗費慎鉅，一旦舉辦，需務求成案，以期民意的充分表達。因此對於「具有合理性」的公投，各政黨團體應協助鼓勵動員投票，不應杯葛。

以上幾點看法，可用以檢視過去六場公投。

核四公投怎麼投？

核四若要訴諸公投，可有兩種發起方式。一是反核環團發起「停建公投」，用以力阻政府續建核四的定見，旦此舉需要承擔的動員成本甚鉅，對民間團體是很大的挑戰。二是執政黨主動發動「續建公投」，讓民眾得以複決其政策。注意這邊提的公投主文與發起者的立場相同，跟現在兩造執意的版本不同。若執政黨執意提出「停建公投」，就像是出來嗆聲「我要續建，有誰反對？」但提「續建公投」是出來問「我想續建，大家是否贊成？」同是公投，前者霸氣，後者謙恭，政治態度有所不同。

考量當前法律將「不成案」視為「否決」的瑕疵，要公投，還要社會各界一起讓這次「真公投」能夠成案。一旦公投成案，誰企圖以抵制公投促使其投票率不足，然後屆此大聲宣揚「公投否決」者，應遭人唾棄。最後，投票只提供形式上的民主合法性，民主理想的落實，還要在公投前能帶動社會充分對話。這方面，不管公投由誰發起，政府至少在提供平台上責無旁貸，讓爭議兩造能充分與民溝通。畢竟公投的意義不只是產生一個結論，而是社會各界對核四更多對話思考、沈澱與理解。

（全文轉載自公視新聞議題中心）