【時事想想】公投的理路:法規瑕疵、主文邏輯,與政治責任

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江院長日前拋出願意接受核四公投,曾力爭公投的在野黨與環團,卻仍語帶譏諷充滿疑慮。這場政治對壘中,除反映出台灣朝野長年累積的互不信任,無可諱言的是,也凸顯出大家對當前「公投制度」的欠缺信心。

 

畢竟,台灣過去辦過的六場全國性公投,發起者或另有盤算,或主文充滿針對性;公投正當性的爭議,往往也引來對手抵制。最終幾輪大費周章地辦下來,沒有一次通過,公投難免也給人「只是政黨惡鬥工具、花大錢沒路用」的負面印象。

 

公投亂象背後,有公投法本身的瑕疵、有各界對公投主文邏輯既政治倫理的欠缺共識、更有兩黨恣意將公投用於政爭造成的尊嚴性信心崩壞。本文嘗試逐一釐清:

 

公投法的致命瑕疵:低投票率視為「否決」?

 

《公投法》最根本的問題,也是許多亂象與爭議的源頭,是將「投票率低於五成」,描述為對公投命題的「否決」。這是個不幸的錯誤。

 

誠然,不管是投票率未過半,或是投票人數中反對過半,均代表公投主文欠缺國民共識而無法成立。但將兩種狀況都統稱為「否決」,加上政治人物恣意對「否決」一詞的詮釋,曲解了「低投票率」所代表的民意。

 

投下反對票,代表對「反對」公投主文的反對,毫無疑義。但沒投票或拒領公投票,卻可能是因為對主文有疑慮(不管贊成反對都無法充分表達立場)、因為相關損益沒有充分釐清、因為懷疑公投發起背後的政治動機,甚或只因為人在國外或生病。並不等同於「反對」公投主文。所以公投「投票率未過半」,可能代表大眾對政策爭議還不清楚,覺得相關討論還不充足,或對公投背後政治惡鬥有疑慮,甚至只是因為投票時間沒選好,以上都不等於「否決」公投主文。

 

簡言之,「投票率未過半」跟「反對票過半」應該視為兩種不同的狀況。前者最合理的稱呼是公投「未成案」,不宜等同於後者稱為「遭否決」。法條措詞上對「未成案」與「否決」之間的混淆,造成公投主文正反方在選制中權力的不對等,也才造就許多政客處心積慮攻防公投主文的措詞,或以「抵制特定公投」或「發動一場不會通過的公投」來造成「形同民意否決」的亂象。公投本身的尊嚴性,於焉耗盡。

 

假公投與真公投

 

再者,台灣社會作為一個公投初學者,尚未針對「公投應有的政治倫理」形成穩定的共識。所以在各方政治勢力的計算下,出現各種對公投制度的「挪用」,也因此引起或多或少的抵制。例如:

 

2004年,陳前總統以中國部屬七百枚導彈為由,稱符合《公投法》十七條(防禦性公投)「國家主權有變更之虞」而推動兩起公投,主文卻是罕有爭議的「強化國防」與「對等談判」。此舉一在建立公投實施的先例,二來藉公投向國際發聲,均非公投本身的目的。這兩案因泛藍名嘴抵制,最後均只有45%投票率。

 

2008年一月,由游錫堃與王建煊分別領銜提出的「討黨產」與「反貪腐」公投,前者劍指國民黨,後者刀向陳水扁。這兩案,將公投制度化為黨爭工具,也因而得到最少人數的響應。最後投票率都只有26%上下。

 

2008年三月,由游錫堃與蕭萬長分別領銜提出的「台灣入聯合國」與「務實反聯公投」,兩案看似投的是入聯,真正比拼的卻是彼此採用的「名份」。而且即便「入聯」確實是許多台灣人的希望,大家也知道,這並非操之在己的選擇;公投即便成案,意義也有所侷限。最後兩案投票率大約在35%左右。

 

六場公投,沒有一場的主文確是「具有爭議、不經全民表決無法定案的政策立法原則」。沒有一場的發起者不存在其他政治算計。沒有一次不曾引起公投適切性的爭議與拒領。而最後,大多數民眾也很難不把這六場公投,當成是另有目的「假公投」。

 

比較之下,如果核四公投成案,可能是中華民國/台灣歷史上,第一個「真公投」。前六次似是而非的公投,投不投結果影響或許不大。這次投與不投,就真的是核四廠要不要繼續蓋下去,幾百億要不要再砸下去、貢寮要不要出現一個潛在核子威脅,以及電費要不要承擔廢核的成本等。我以為,用前六次流產的假公投來推論這次真公投,有點失準。

 

公投主文邏輯:何謂現狀?誰的現狀?

 

中選會說「公投主文需改變現狀」,我同意。學生時代曾打過辯論的都很熟悉,辯論主文必須是一個改變現狀的政策命題(例如廢死、開放同性婚姻),由支持改變的正方闡述需求為何、證明與標的政策的因果關係,做出損益評估,並接受反方挑戰。邏輯上,既存現況不需額外理由,是「改變方」需要擔負舉證/民意動員責任。

 

但套用到核四爭議,何謂現狀?執政黨認為「興建核四」是既定政策、是現狀,所以主文是「停建核四」。反核團體認為核四沒蓋好是現狀,所以主文應是「續建核四」。值得注意的是,這兩種立場恰好都「與自身立場不一致」:也就是支持續建的政府想辦「停建」公投,支持喊停的環團卻想辦「續建」公投。原因,很明顯的是出於前述法條邏輯瑕疵下,兩造均想透過把對方立場當成公投主文,以將自身立場成為「預設」default),以期萬一投票率沒衝高時(甚至企圖讓投票率壓低)可宣稱對方立場被否決,增加我方勝算率。

 

這是一種機關算盡的亂象。

 

那到底現狀是什麼呢?公投主文該怎麼提?我認為,在核四續建/停建與否這類爭議中,兩造面對的其實是「不同的現狀」。每一方面對的「現狀」,除了蓋到一半的核電廠這個物理事實,還包含「因對方反對形成的種種阻力」這個社會事實。從直接民主的責任政治角度出發,倘若任何一方企圖以公投解決爭議,所提的主文應符合於自身立場,所改變的現狀,則是指對方立場形成的阻力。

 

以核四爭議而言,執政黨面對的「現況」是一座還沒蓋完的電廠,要追加預算時碰到嚴重爭議,其立場是爭取續建,所以若要訴諸公投,自應提「續建公投」讓公民複決其政策。相對而言,反核團體面對的「現況」是堅持要續建核四的政府,其「立場」是主張停建,所以若提公投,提的應該是「停建公投」。

 

 

公投發動者的政治責任

 

上段對於公投主文邏輯的析辨,正反映出前述台灣社會對「公投應有的政治倫理」共識的欠缺。既然核四或許會成為一個真公投,也應趁機把公投發起者與政府的相關責任釐清。我拋出幾點看法:

 

一、公投標的:《公投法》規定,除了法律與憲法修正案的複決,公投標的還包括「立法原則創制」與「重大政策的創制複決」。我認為,值得花上四五億舉行公投的重大政策或立法原則,應局限於「有重大爭議、並經相當程度的公共對話協商而未致共識者」。若社會有一定共識、或未經一定程度的公共對話協商,不宜訴諸公投。

 

二、公投主文:公投主文應是針對特定政策或立法原則,可供表態「贊成」或「反對」的簡單陳述句,不宜含有讓邏輯複雜化的條件子句。所有需要考量的各種假設條件,應在公投舉辦前的各種媒體公聽會、辯論會,以及正反兩方準備的說稿中充分闡明。而承前文闡述,公投主文的立場,應與發起者的立場一致。

 

三、公共溝通責任:政府應在公投成案後,提供平台(如全國媒體轉播之公聽會/辯論會,以及政府印行的選舉公告),讓發起者向公眾充分說明其主張立場。若該案有反對者,也應予以等同比例空間,並安排雙方公開辯論,並回應公眾質疑。發起者應在公投舉辦前,對公眾負起說明舉證的責任,務求讓公眾在投票日能做出 informed decision

 

四、選舉動員的責任:舉辦公投耗費慎鉅,一旦舉辦,需務求成案,以期民意的充分表達。因此對於「具有合理性」的公投,各政黨團體應協助鼓勵動員投票,不應杯葛。

 

以上幾點看法,可用以檢視過去六場公投。

 

核四公投怎麼投?

 

核四若要訴諸公投,可有兩種發起方式。一是反核環團發起「停建公投」,用以力阻政府續建核四的定見,旦此舉需要承擔的動員成本甚鉅,對民間團體是很大的挑戰。二是執政黨主動發動「續建公投」,讓民眾得以複決其政策。注意這邊提的公投主文與發起者的立場相同,跟現在兩造執意的版本不同。若執政黨執意提出「停建公投」,就像是出來嗆聲「我要續建,有誰反對?」但提「續建公投」是出來問「我想續建,大家是否贊成?」同是公投,前者霸氣,後者謙恭,政治態度有所不同。

 

考量當前法律將「不成案」視為「否決」的瑕疵,要公投,還要社會各界一起讓這次「真公投」能夠成案。一旦公投成案,誰企圖以抵制公投促使其投票率不足,然後屆此大聲宣揚「公投否決」者,應遭人唾棄。最後,投票只提供形式上的民主合法性,民主理想的落實,還要在公投前能帶動社會充分對話。這方面,不管公投由誰發起,政府至少在提供平台上責無旁貸,讓爭議兩造能充分與民溝通。畢竟公投的意義不只是產生一個結論,而是社會各界對核四更多對話思考、沈澱與理解。

 

(全文轉載自公視新聞議題中心

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