TPP在美國國會通過的三個願景

泛太平洋夥伴協定（TPP）規定12位會員國中，至少有半數會員且佔全部GDP 85 %以上完成國內立法程式，才能生效。會員國中首要為美國與日本。筆者在2月23、24日想想論壇中，曾提到TPP面臨三大變數，其中之一是日本參院改選。日本參議院已經在7月中完成改選，安倍政府在改選後的席次增加五席，加上右翼盟友公明黨一併計算，可達242中的146席。安倍政府很可能在9月中將TPP送國會審查。而第二個變數是加拿大在條約簽署過程中，政黨輪替。但基本上小杜魯道政府並不反對TPP條約本身，只是他的領導風格與前任哈波政府（Stephen Harper）不同。在前任總理時代，權利較集中，同黨議員凝聚力強，而他則權力下放到國會，所以其政府必須在一些受到TPP衝擊的地區與產業做些補償與調整，國會不再是執政黨的橡皮圖章。重頭戲的美國因兩黨總統候選人對TPP的反對或保留，成為最大的變數，本文分析貿易課題在美國大選中的角色，並歸納成TPP未來在國會的三種不同願景，供各界參考指教。

一、自由貿易是美國的傳統

首先分析美國的貿易政策，除了30年代的保護主義（Smoot-Hawley Act）之外，從羅斯福總統到歐巴馬，不論民主黨或共和黨執政，都是採取貿易自由化的政策。戰後經過甘迺迪回合（Kennedy Round）、東京回合（Tokyo Round）、烏拉圭回合（Uruguay Round）、到多哈回合（Doha Round）的貿易談判，其目的都是希望將貿易障礙儘量剷除。其所不同的只是採取手段與策略不盡相同而已。

目前美國與20個國家分別簽訂雙邊或多邊自由貿易（free trade agreement, FTA）協定，資料顯示美國與這20個夥伴的貿易成長率遠高於全部對外貿易的成長，而且與這20個夥伴的貿易順差在過去五年達兩億三千萬。換言之，美國因有FTA而受惠，並不是受損。彼得森國際經濟研究所（Peter Institute for International Economics）曾估計美國因貿易政策較其他國家自由，使得美國家戶平均每年節省約10000美元的支出。既然如此，為何保護主義似乎屢屢在競選中被炒熱，尤其這次兩大政黨在TPP立場上似乎趨於一致（註一），對TPP或者強力反對（川普），或者語帶保留而不支持目前已簽妥的TPP（希拉蕊克林頓）？

二、公共政策選擇理論與選舉策略

回溯一下過去幾次總統大選，對自由貿易與FTA的主張，再看看他們就任之後的措施，或許就見怪不怪了！過去二十多年中，不少總統候選人都打擊自由貿易與反對全球化，或批評製造業外包，並主張向貿易順差的國家扣重關稅 ;

1992: 佩洛（Ross Perot）、比爾．柯林頓（Bill Clinton）

1996: 布坎南（Pat Buchanan）

2004: 凱利（John Kerry）、愛德華茲（John Edwards）

2008: 希拉蕊．克林頓 （Hillary Clinton）、愛德華茲以及歐巴馬（Barrack Obama）

2012: 羅慕尼（Mitt Romney）

2016: 川普（Donald Trump）、桑德斯（Bernie Sanders）、希拉蕊．克林頓

在這份名單中，至目前為止只有兩位當選總統，即現任的歐巴馬與比爾克林頓。歐巴馬任參議員時，也曾投票反對中美洲自由貿易協定，但當選後總統後簽署美韓自由貿易協定，並推動TPP，更希望國會在其任內通過。至於比爾克林頓則在競選時痛批其對手老布希對北京屠夫手軟，並對北美自由貿易協定（NAFTA）大力攻擊，然而北美自由貿易協定也就是在其御筆聖覽之下簽署完成。至於對中國則取消人權與最惠國待遇條款之掛勾，前後宛如二人。

不少人會問為何候選人在競選時拼命打擊自由貿易與反對FTA，而在就任之後180度轉變？因為任何貿易協定必定有得有失，為使因自由貿易協定受損的部門，不因其主張而不支持他們，任何候選人都得花言巧語，先穩住支持者，等選後再行調整。然而因自由貿易受惠的廣大消費者或因不知情或因事不關己，而有搭便車（Free Ride）的心態，不見得會出來支持自由貿易，這就變成有組織的少數（Organized Minority）經由政治獻金變成競選中的多數，而影響選舉時的言論，甚至選後的政策。此即為公共政策選擇理論（Public choice theory）大師諾貝爾獎得主James Buchanan的論點，所謂「money talks, votes count」。

但是保護主義只是局限於某些部門如農業、傳統製造業，而非成為美國整體的貿易政策。保護措施偶而實之，完全是政治操弄與選舉策略,如在某些地區與產業強調課徵高進口關稅，以爭取相關業者與就業人口之支持。最明顯的例子是小布希在2003-2004年準備競選連任時，為取得搖擺不定而失業率又高的幾州之支持，突然對進口的鋼鐵課以重稅，以贏得關鍵的俄亥俄州及賓州的選舉人票。傳統上沒有一位共和黨人能贏得總統大選而輸掉俄亥俄州。果然在政治運作下，美國對鋼鐵進口真正課了關稅，而開票結果布希贏得連任。然而這種單方課進口關稅的措施，違反WTO的規定，其進口國提到WTO仲裁。但仲裁手續經年，等判決美國違反WTO的通知到了，小布希早已坐穩了另一四年的任期。

由此可見保護主義在美國只是一時政治上的權宜措施，不是美國貿易政策的常態。柯芝立茲總統（John Calvin Coolidge Jr. 1872-1933） 曾說「The business of America is business」。競選時的花招，不必然成為當選後貿易的政策。

三、決定國會通過TPP的因素與願景

TPP不但是高度的自由化包括WTO Plus與WTO-Extra，而且是美國重返亞洲的重要柱樑。國防部長卡特曾謂TPP對美國而言，其重要性猶如航空母艦。儘管大選炒熱而誤導大眾的民粹，使得人們對TPP在國會批審時產生悲觀看法。但行政部門一直寄望在選後的跛鴨子國會 （lame duck session）通過。這是7月中拜登副總統對紐西蘭總理的保證，8月初歐巴馬與新加坡總理李顯龍會面時，亦如此保證。新加坡與美國已簽有FTA，都還敦促美國總統持續推TPP ，可見TPP對新加坡與亞太各國，除了貿易投資之外，尚有其他戰略與安全的考量。

11月大選之前，有幾項值得觀察的發展，將決定日後的政治生態。首先TPP是否還會被炒熱？如再炒，熱到什麼程度？是否成為大選的主軸？還有目前採取守勢的擁護者何時出手？TPP受惠的產業會出多重的手？除非以反TPP為主軸的國會議員候選人得到大量支持而進入國會山莊成為主流民意（所謂single Issue candidate ; vetocracy），否則美國國會在整體國家利益的考量之下， TPP通過的機會仍然相當大。問題是在何時？以下分析三個願景：

一、歐巴馬卸任前國會批准

希冀在明年1月20日前批准TPP ，則歐巴馬得將TPP在大選後即送國會審批。歐巴馬卸任前有兩大法案希望國會支持，即補遞大法官史卡利亞遺留的缺位與TPP審批。扣掉感恩節、聖誕節，國會可能沒時間處理這兩案。對目前在參眾兩院佔多數的共和黨而言，如果只能處理兩案中之一，與其通過一位不符他們期望的人選成為終身大法官，不如通過他們喜愛與支持的TPP。當比爾克林頓的NAFT A在國會投票時，在參院的票數是61對38（其中共和黨34票，民主黨27票贊成）, 在眾院是234對200（其中共和黨是132票，民主黨102票），可以說共和黨支持克林頓的票比他自己本黨議員還多。

如果歐巴馬估計有足夠的票數，而希望他的亞洲政策繼續延續，他放手一搏的作法，不無可能。而歐巴馬能得到的共和黨的支持票將比民主黨的多。只是目前政治氣氛對TPP不利，共和黨在參院領袖聲言今年不議決此一議案 （註二）。歐巴馬即將成行的亞洲之旅，希望拉抬TPP氣勢，後果如何？尚難預料。

二、TPP留待下屆國會而希拉蕊贏得總統選舉

假定本屆國會沒處理TPP而留待下任總統，如果希拉蕊贏得總統選舉，則看國會山莊的新態勢，她的政治技巧與重返亞洲的決心如何運作。目前民主黨想贏得參院多數席次，必須淨贏33席改選中的至少六席以上，在全部改選的眾議院則必須淨贏30席以上。共和黨在上次選區重劃時，在許多州議會掌握多數，新劃分的選區對其有利。除非川普大力帶衰共和黨，母雞壓死小雞（很多競選連任的共和黨國會議員缺席7月的黨大會，地主州俄亥俄州長也缺席），或者希拉蕊真正引起裙帶效應，否則共和黨失了總統的機會將大於失去參眾兩院的多數。另一種看法是33位改選的參議員中，共和黨佔24位，共和黨也可能在參院失去多數黨的地位。如果國會新生態不被反TPP與反自由化所壟斷，是則那時希拉蕊的嘴唇真是有得瞧了。（註三）

美國重返亞洲是她任國務卿的主張，而且在四年任期內說了46次。在民主黨初選時受到左翼桑德斯的攻擊，她不得不改口說她不能讓任何貿易協定傷害美國工人的利益。初選結果之後她在內政議題上已納入不少其政治對手的主張，以凝聚黨內共識。而針對民粹的川普，也只能在TPP上採取反制說法。說她不可能讓TPP通過，選前選舉都是一樣。

TPP有沒有傷害美國勞工呢？事實上在WTO Plus的期許下，TPP有很高的勞工權益之保障包括遵行國際勞工組織的五大原則，某些TPP會員目前根本沒有工會。這對美國勞工聯盟（AFL-CIO）是項大禮物。只是勞工團體指責TPP條款不夠周延，不能充分保護勞工權益。或者勞工團體只是因相對被剝奪感而反對TPP，因為TPP帶給跨國公司極大優惠 （註四）。

至於美國在TPP項目之下，服務業所能賺到的則何止上千億美元？美國服貿年年出口順差，近五年順差都達7000億美元以上。TPP國家開放服務業自由貿易之後，更有賺頭。這塊大餅，美國公司怎會拋棄？希拉蕊怎擋得住來自商界的壓力？事實上工商界捐給希拉蕊的政治獻金遠比捐給川普的多得超乎傳統的想像。

將來如果希拉蕊當選，她可能要求TPP中某些章節與其他國家採取換文（Exchange of Memorandum），或附加條款（Side-Arguments）以滿足批評者的期許，至於日本與其他國家要不要接受，則有待政治意志（Political Will）（註五）。

如此一來， TPP的進展較難掌握。但如果進行中的區域全面性夥伴協議（Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP）依計劃於年底談判完成，則一定給美國帶來相當大的壓力。這時美國民意所吵的議題將是回到歐巴馬的呼籲：到底美國要立下貿易規範還是要讓中國去規範？今後兩年，將是關鍵時刻。

三、川普贏得總統選舉

雖然至目前為止，希拉蕊的民調除了在共和黨大會結束後一週稍落後川普之外，其他時間都遙遙領先，但選情也可能有所變化。諸如國際情勢造成現任歐巴馬的困擾，第三季經濟成果報告欠佳，或者國會炒熱希拉蕊的電子郵件與誠信問題，以及克林頓基金會與捐贈者的關係，使希拉蕊的支持者與討厭川普的選民都不出門投票，都有可能翻盤，而使川普當選。另外第三黨的總統候選人如果票數衝高，雖拿不到選舉人票，但對選舉結果也有決定性的影響，端看拿走哪位候選人的票。

值得一提的是川普選了一位支持自由貿易的副總統候選人Mike Pence（前印州州長）搭檔。Pence在被提名前一再強調貿易就是有工作，有安全（Trade Means Job, trade means security）是推動TPP的時候了。印第安那州的出口貿易佔其整州的經濟的比例，佔50州的前八名，Pence是否會背棄其選民？這種安排是否意味川普如果當選美國總統，TPP仍有轉圜的機會？另外美國重返亞洲不只是關係亞太地區的安全與穩定，也決定美國是否仍然是個太平洋的強權，川普說要使美國再度稱雄，美國果真是採取民粹的反貿易自由化， 使亞洲盟友徘徊於「貿易與國家安全」，中國崛起的不安又沒有美國支撐的徬徨焦慮，則美國再也強不起來了。由此觀之，儘管川普有可能當選總統，共和黨主流仍比民主黨更支持自由貿易。他或不至於全盤否定TPP，只是其中變數更大更複雜而已。

四、台灣準備好了嗎？

目前無法對上述三個願景做量化分析，研判出每一願景的或然率。何況TPP在美國國會通不通過，何時通過都是外因變數（Exogenous），也不是台灣能夠掌握。但台灣務必充分準備，不必等待TPP在美國通過後，再匆促上場（台灣甚至應當做出在沒有TPP的情境下，何去何從 ?）。

備註：

第一：TPP有雙重入會要件，除TPP一體之外，也需要12位會員國支持。台灣應盡早與所有會員，特別是七個在TPP與RCEP有重疊的國家進行FTA協商與談判。這七國中除新加坡與紐西蘭與我訂有FTA之外，其他五國日本、澳大利亞、汶萊、馬來西亞與越南應是第一批交涉的對象，這同時也與目前推動的新南進政策有相輔相成之功效。如能與日本和這些東協成員簽訂雙邊FTA，則是一箭三鵰。TPP、RCEP與南進齊頭並進。當然這其中任何一局都有「中國因素」需要因應。

第二：法規鬆綁，產業調整，服務業開放等等以符合TPP標準，在此文中無法詳述。在與美方人士交談中，即使支持台灣的美國商會也反問Is Taiwan Ready？

註一：一般說法都說共和黨是偏向自由貿易而民主黨偏向勞工與保護主義，其實這只說對了一半。根據Jeffrey Ludewig（2006）的實證，他發現貿易政策的制定取決於生產要素的移動程度（Factor Mobility）。自80年代以來，生產要素（勞力）移動性增高，政黨色彩在貿易政策上漸趨於同質化，但在黨內則有分裂的階級成分。此即解釋為何AFL-CIO支持TPP早日在國會通過，因為參加工會的以技術勞工為主，他們在產業間的移動性比非技術工人為高， 此即是民主黨的參議員有27位，眾議員102位支持 NAFTA的原因。

註二：參議院多數黨領袖麥康奈爾說，「但是這個協定還存在。下屆行政當局還可以繼續潤色、修改這個協定。我希望美國將留在這個貿易協定中。」（But it will still be around. It can be massaged, changed, worked on during the next administration. So, I hope America will stay in the trade business）

註三：老布希在1988年競選時，強調不增新稅時曾說「Read My Lips, No New Tax.」可是在其任期中不得不加稅。

註四：根據World News on Line，AFL-CIO甚至希望歐巴馬能在選後將TPP提交國會表決通過。

註五：日本駐華盛頓副館長尾池厚之（Atsuyuki Oike）對美國國會先下手說「TPP Negotiations Closed, No New Side Agreements」