南海仲裁判決書並非完全對台灣不利

國際法庭菲律賓對中國的仲裁案判決在7月12日出爐，台灣人民跟媒體普遍的焦點放在到太平島被降格為太平礁上，這一件事確實令人感到氣餒，但僅有少數的關注放在仲裁庭如何判？與背後的意義到底為何？此兩點可能比最後的結果對台灣的影響更大，從這角度看，這厚達500頁的英文判決書並非完全對台灣不利。

太平島被降為太平礁

菲律賓關於訴求仲裁南海各種土地特徵是為礁（rock）或島（island）之問題在於菲國總體15項訴求的三至七項，而仲裁庭用了相當細緻的論證來完成這部分厚達150十頁的判決。首先，依據國際海洋法公約（以下簡稱公約）第121條，所謂的島是一自然形成的土地、受水環繞、高潮時高出水面，而此島是否能產生專屬經濟區的判斷標準則在於它是否有能力維持人類居住或者自身經濟生活。若否，則此土地特徵應稱為礁而因此不能擁有專屬經濟區。

仲裁庭在判決書中斟酌了雙方的論點。菲國對於太平島是否應該被視為島有許多意見，但最重要是兩點：太平島並沒有可飲用的水與土地資源來維持人類居住，現今的中國台灣當局上的人員需要靠台灣補給；在二戰前太平島上並無居民。而因中國沒有參加仲裁，仲裁庭便引了中國外交部發言人華春瑩於2016年6月3號的聲明：「中國對包括太平島在內的南沙群島及其附近海域擁有無可爭辯的主權。中國南沙群島作為整體，擁有領海、專屬經濟區和大陸架。歷史上，中國漁民曾常年居住在太平島上，進行捕撈、挖井汲水、墾荒種植、蓋房建廟、飼養禽畜等生產生活活動。對此，中國漁民世代傳承下來的更路簿，以及上世紀30年代前許多西方航海志都有明確記載。」

為了判定結果，仲裁庭嚴格討論了公約關於這項各種名詞的內涵與意義，包含了甚麼叫做礁、不能、維持、人類居住、或者、自身經濟生活等等後，做出了裁決。結果，「並非」如台灣媒體或官員所宣傳的水問題，而是「人問題」讓太平島被降格為太平礁。（馬英九說水是太平島的強項與王育敏提倡生產太平水）

仲裁庭肯定是關於太平島的自然環境的。仲裁庭認為，南沙群島最好的水源出自太平島與南子島（south-west cay）。雖然菲國認為太平島的清水供應能力很有限，但仲裁庭也注意到了這是因為建造機場跑道的關係才減低了土地對於清水的供應能力。仲裁庭認為過去的證據支持了太平島的清水水源加上所收集的雨水是可以提供過去小部分的人之自然狀態的論點。第二，關於太平島的植披與生物圈，仲裁庭也表示了太平島是南海諸島中植披最茂盛的一個，並認為太平島能夠引進並耕作木瓜與香蕉樹。仲裁庭更反駁菲國關於太平島土地耕作潛力有限的論點，認為雖然太平島的土地無法足夠養活龐大數量的人口，但日本佔領太平島時期，在太平島上就已經可以耕作水果與蔬菜。

過去人類居住與經濟活動的紀錄才是太平島被降格的關鍵因素。關於人類居住問題，仲裁庭認為過去確實有在太平島上關於捕魚與商業活動的紀錄，但在過去太平島上活動的漁民都是來自海南，並無所謂的「太平島島民」，日本佔領太平島時的商業活動紀錄也是一樣的情況，而現在在太平島上的戍衛人員嚴重依賴外地補給，很難看見他們可以自身的生活可以被島嶼所支持。仲裁庭認為公約引進專屬經濟區之目的並非是要給予一些微小的海上土地特徵有廣大的海洋權利（maritime entitlement），也非是要鼓勵各國創造人工人口（artificial populations）來支持擴張，「而這正是南海現在正在發生的」。公約中有「礁」之存在的理由正是在於避免此種發展與阻止此種主動與有反效果之企圖。第二，過去在南沙群島的人類活動皆是以汲取為本質，目的在於更好的利用島上之資源給海南、台灣、日本、菲律賓、與越南上的人口提供利益。公約關於「礁」的之存在之目的，正是避免這些已被利用的土地特徵可以產生更多會海洋權利如專屬經濟區或者大陸棚，進而侵害了原本人類居住的土地之權利或者人類共同遺產之保留。

從判決的理由來看，台灣失去了太平島可能所擁有的專屬經濟區不一定是最壞的結果。此仲裁並未影響台灣在太平島的主權，而台灣對於太平島的專屬經濟區既尚未宣稱也非台灣漁民主要漁場（漁船開至太平島需三天），若台灣決定維護太平島的兩百海里專屬經濟區，此經年累月的執行經費必定驚人。切莫忘記，菲律賓與越南在南海爭的是漁權，只有爭整個南海控制權的中國是有計畫的填海造陸將南海諸島大規模軍事化，因此對台灣來說最壞的結果可能反而是各國在南海的土地特徵皆被歸為礁，而唯獨台灣的太平島被歸為島。在此種情況下，台灣的太平島必定成為南海各方攻堅的眾矢之地，甚至，有可能強化中國對太平島的覬覦。若中國決定對太平島採取對待2012菲律賓黃岩島的相同戰術──用軍事力量先進行強佔，那麼台灣就會陷入一種是否選擇與中國交戰的困境──戰，戰不贏；不戰，也不行。另外，中國大可向國際宣稱這是純屬內政問題，而已不承認此判決的台灣可能連在國際發聲的立場都無。

中國南海九段線被判定無效

在判決書中的第一與第二項處理了菲國對於九段線的請求（1）中國在南海的海洋權利與菲律賓一樣，不應該超越國際海洋法公約的授權（2）中國在所謂九段線內的南海海洋區域內的主權、裁判權、還有「歷史性權利」（historic rights）與國際海洋法相違背且沒有法律效果。

關於中國的南海主權，習近平說「南海自古以來就是中國領土」。但事實上，不只南海，中國官方或官員在陳述許多領土或領海主權爭議時「自古以來」這四個字一直不斷地被重複，這看似簡單又有氣魄的論述，事實上正在一步步對中國主權產生逆火。現實是，在中國號稱的五千年歷史中，中國的領土與領海版圖隨著國力強弱與政策導向一直都在不動態地變化，許多地方「曾經」在中國政權的控制之下，但也「曾經」不在中國政權的控制之下，這個曾經包含了主動與被動之願望。中國官方對於爭議地的主權論述一概用「自古以來」四個字模糊帶過時，一方面滿足了中國人民對於中國是個強國的民族主義期待，二方面也創造了中國版圖是一個「靜態」的假象。因此，台灣自古就是中國的一部分、釣魚台自古就是中國的、南海自古就是中國的等等就變成了中國人民對於中國主權思維中一個不可被挑戰的假設。

但這次國際仲裁法庭卻打破了它。

菲國的律師團隊用細緻的法律論述點出了這個中國自古以來的歷史性權利之問題。菲國認為（1）中國所可能擁有的在南海海域中任何權利超越了國際海洋法公約所賦予的。（2）中國從未在南海中有所謂的歷史性權利。菲國點出國際海洋法公約雖有提供幾個例外像是歷史性海灣或是權利（historic bays or titles），但這些歷史性權利應被嚴格限定在近岸主權可以影響的範圍內。另外，菲國指出中國所言的歷史性權利（historical rights）和公約所言的歷史性權利（historic title）也有所區別。因此，菲國爭論，第一國際法並不給予這種歷史性權利，既使中國有所謂的歷史性權利，也應該在接受了國際海洋法公約後受到消除。第二，中國在南海活動的歷史紀錄上，並未達到建立此種歷史性權利的標準。特別是，菲律賓注意到在1136年前的中國，領土範圍根本未超過海南島，而且中國在14世紀、15世紀、甚至16世紀都主動採取了海禁政策。最後菲國質疑，如果中國真有所謂的歷史性權利，為何中華國民政府時期在日本投降後接收海南諸島時，要將南海各個島嶼一個一個從英文名音譯成中文名？例如Mischief Reef命名為美濟礁。

因為中國選擇不參加，所以關於中方的自古以來之論點失去了進一步被詳實之機會，判決書在中國立場的部分只有短短的兩個段落。但也因此讓仲裁庭更能指出中國論述的核心問題──「中國從未清楚的表明它所謂的歷史性權力的本質或範圍到底是甚麼，也從未說明它對九段線的理解為何。」

仲裁庭寫道，中國最早對南海的法律宣稱是在1930年中華民國政府的關於三海里領海的命令（decree），而最早出現的九段線宣稱是1948年的十一段線宣稱，1958年中共將其中的兩段線讓給越南，最後變成了現今的九段線。最早中國的九段線宣稱出現聯合國則是2009年中國與馬來西亞和越南的爭端中，中國在附件附上了九段線的地圖，隨後立即遭到馬國與越國的反對。關於九段線，中國就只有不斷重複一樣的話語「自古以來（in the long historical course）就有」。

仲裁的結果是菲國勝訴。因為，第一，仲裁庭理解中國對於九段線內生物與非生物的資源宣稱但不認為線之內的水域形成了中國的領海或內水。那麼是否中國的九段線是公約298條下所稱的歷史海灣或是權利（historic bays or titles）？這一想法被又仲裁庭否定的重要理由還是「中國雖不斷地重複說自古以來，但九段線的內容與範圍太廣又不明確」，因此所謂的歷史性權利無法被推導出。

第二，仲裁庭認為別國有沒有同意這自古以來也是問題。仲裁庭向中國解釋，依照1962年聯合國秘書處的備忘錄，所謂的歷史水域是歷史權利的一種形式，若要宣稱有歷史水域必須要不斷地行使所稱的宣稱之外，還要有受影響的國家之「默認」（acquiesce）。換句話說，沒有周邊各國的默許同意，中國沒有其所宣稱的歷史性權利。

第三，仲裁庭還說這自古以來的行為到底有多特殊？仲裁庭表示，再多的島嶼使用證據是無法建立此水域的歷史性權利，領海之外的航行或捕魚紀錄也無法形成歷史性權利的基礎，充其量只是行使在國際法已被允許下的自由。若要宣稱擁有歷史性權利，除了它國默許外，中國還必須要顯示中國在南海進行了偏離 （deviated from） 於在公海自由下所被允許的活動。

最後仲裁庭認為中國應該受到國際海洋法公約之規範。仲裁庭表示國際海洋法公約本來就無法充分反映每個國家先前對於海權的理解，但中國選擇了加入就是一種承諾，因此受到公約之限制不是個例外，也不是意外。中國對於九段線內生物與非生物可能也許有歷史性權利，但在中國接受與實行海洋法公約時就已經被取代了，不能超過公約所給予的海區。

這份國際法庭的判決當然無法要求中國強制配合其決定，但應不會如中國前國務委員戴秉國所言的只是廢紙一張，因為它是一本將近「500頁的判決書」。未來各國若與中國有領土或領海主權爭端時都有可能會引用到裡面相關的論述，而中國對於台灣的主權問題就是些可能的其中之一。若先撇除台灣／中華民國自身在憲法上之定位與此種類比是否恰當的問題，中國在其「1993年的台灣問題與中國的統一」白皮書之中就建立了此種自古以來台灣就是中國的一部分之論述，而此次判決書中的「內容精確」、「他國默認」、「行為特殊性」等成分將來都可能擴張了台灣挑戰此論述的空間。

塞翁失馬，焉知非福，讓台灣失去太平島的專屬經濟區之判決可能不全然對台灣有害。蔡政府第一時間出來表示不接受此判決固有自身的民意壓力，但不應立即把話說死，若能將是否選擇接受此判決作為籌碼來與周邊各國協商太平島周邊漁權劃分也是個應對方式。國際法是小國玩家需要必須抓緊的武器，試問若連台灣都不願意接受國際法，如何能期待一個有錢有權有能可以改變國際秩序的中國在國際社會中按照規矩玩遊戲？