作者為政治大學地政系助理教授
讀著釋字732的本文是種五味雜陳的感覺。初看以為在諸多徵收案件中，多了一件可以翻轉的；但後面解釋理由不長的主文，卻讓人一點都高興不起來。一是對於釋字709號以來司法院解釋品質的低落的失望，另外則是為了徵收案件的核心問題在這號解釋裡沒被真正處理到。
嚴格來說，憲法保障私財產權與徵收規範的法理在架構上非常簡明。也就是說，私財產權是人民經營社會生活不可或缺的經濟元素，因此憲法將此設定為國內法秩序中制度建構原則與目標，用以限制立法與行政權對於人民社會經濟生活基礎與能力的過度干預。而徵收做為對私財產權最終極的侵害，只有在高度公益目的與必要的情形下才可以發動，並發給相當的補償才可以完全合法。這正是憲法學理上關於私財產權保障的ABC，這是憲法的價值決定也是制度運作邏輯，既能用來檢視個案卻更是用來檢視法律的準據。
上面所說的「私財產權保障ABC遊戲規則」除了拘束立法、行政兩權，更是司法運作在解釋、適用法規的準繩，也正是透過司法權的這種作用才能有效監督、平衡行政、立法兩權；而釋憲制度與機關的建立，正是在這種思維下為了保護憲法本身所承載價值與人民基本權利的最高、最後所在。我們真的可以從釋字第732號中看到這樣任務的承擔與高度嗎？個人認為是頗令人失望的。
先從最基本的私財產權保障ABC來看，本號解釋所涉及的其實是兩類土地的徵收及其相關規定，一種是被宣告違憲的捷運設施用地毗鄰地徵收相關規定，另一種則是被徵收後納入聯合開發的土地所涉的徵收和聯開相關規定。本案應該套用徵收法理予以審視的範圍，其實兩種應該都在其內，也就是這兩種徵收法規都必須提供依其所做出徵收足夠的公益性與必要性，才能確保其合憲性。
但是當觀察釋字第732號理由中的敘述：「徵收除應為興辦該第二百零八條（指土地法）所規定之事業外，其徵收土地之範圍，並應確為興辦該事業所必須。然系爭規定二、三許興辦捷運交通事業時，就聯合開發用地報請徵收；七十七年捷運法對「聯合開發之用地」並無範圍之界定。是依系爭規定二、三報請徵收土地之範圍，難謂全為捷運交通事業所必須，其徵收非捷運交通事業所必須之土地」，實則只認為聯合開發用地範圍不全都是供捷運交通事業之用，因此如果聯開用地超出捷運交通用地的部分欠缺徵收上的必要性，至於聯開用地範圍的徵收是否具有足夠的公益性實則根本未有論述。換言之，將這話的語意做邏輯上的推演，豈不是表示大法官們已經認定，聯開（其實躲在背後的目的直指公共建設的自償性）就是已經具有足以啟動徵收的高度公益性？
理由書中留下的這個大疑問，其實正是台灣近年來在徵收問題上最被質疑的徵收案件公益性問題，而這問題被留白（或略過）於釋字第732號理由書中，成為法理上必須被處理的要件性、邏輯性關鍵，也被陳新民與蘇永欽兩位大法官在其個人提出的意見書中當成論理上的缺陷清楚點出。更何況，循著相同的邏輯架構思考時，固然本號解釋認為捷運設施交通用地以外的毗鄰地區不具徵收必要性，但為何捷運設施交通用地就可以完全照行政機關說了算，致使非屬毗鄰地區的徵收就有完全確認的必要性？尤其最高行政法院在大埔案以來的徵收相關裁判，皆因都市計畫主要考量用地合理性，與實際應徵收範圍並不完全相同，而否認可以直接依據都市計畫完全確認個別土地的徵收必要性。最高行政法院所持這樣徵收審查意見，在原理上更應該運用在美河市這類以聯合開發方式進行的公共建設，因為這類開發方式基於經費自償的要求，往往涵蓋用以平衡財務並移轉予私人的商業、住宅使用部分，甚至可能其所佔比例遠遠超越真正公共設施，若是司法審查不對此部分予以充分檢視，豈非放任公權力機關以開發、甚至財務填補之名得以恣意徵收私財產權？
更進一步來看，本號解釋從前面所引理由書文字邏輯可以看出，真正的核心其實，到底聯合開發用地有哪些不屬於捷運交通事業所必須，而應被本號解釋認為欠缺徵收必要性而不得進行徵收，而且若法律允許對如此之土地進行徵收亦將生違憲之嫌疑。在此邏輯下，何以只有毗鄰土地徵收財欠缺徵收必要性，而聯合開發中成為商場、住宅的土地就具有徵收必要性，不免在邏輯推理上跳躍而無法合理連結。尤其，當捷運場站聯合開發是以商場、住宅開發利益挹注公共建設資金而提供私人營利，則一方面如前所言這樣的開發利益仍屬可支持徵收的公益目的頗有質疑餘地，另方面這些商場與住宅使用的土地難道就與捷運場站用地具有一樣的徵收必要性嗎？
當然，在論理邏輯的問題之外，美河市案所揭示更深層的問題在於，大眾捷運法允許採用聯合開發乃是一種透過公私合作的雙贏開發方式，其特性在於透過自願協議，原本是問題較少的柔性開發工具，但既然聯合開發目的在於引進民間資本提高公權力機關公共建設之財務自償性，則聯合開發用地本可以讓地主直接以其私有土地投入以參與開發，真的在法理上存在讓公權力機關徵收這些用來投入聯合開發私有土地徵收的必要性嗎？而聯合開發可以是擁有足夠公益性的徵收目的嗎？行政機關這樣的法規適用（即聯合開發與徵收混用）與執行的妥當性，正是本解釋案在法理上應該予以釐清的，可惜本號解釋於此也交出白卷。
由此出發，我們也可以進一步思考，如果私有土地原本是以做為交通建設目的所實施，那麼日後被投入聯合開發中成為商場、住宅用地，難道沒發生徵收目的變更（轉用）情形，更何況這甚至可能涉及有違誠實信用。法理上，在徵收目的變更情形下，衍生土地被徵收人的收回權與徵收機關的土地返還義務，因此究竟如何建立判斷徵收目的是否已經發生變更的準據，在財產權保障的憲法學理上與司法實務上就顯得非常重要。因此，縱使不考慮個案救濟而純做普遍性法理解是，在大眾捷運法的法適用上，這樣地將徵收與聯合開發混合使用當然也是大法官們（跟各級承審法院）該提供定見之處；但在本號解釋中，大眾捷運法相關聯合開發與徵收間的規範脈絡被直接切斷，然後純就毗鄰土地的徵收孤立出來進行審查，豈非等於把真正最需要大法官們針對憲法保障私財產權意旨與徵收限制進行解釋之處，一概跳過？
當然，本號解釋最後提及，「聲請人之一認最高行政法院九十九年度判字第一二五九號判決（下稱確定終局判決）所適用之九十年捷運法第七條第一項、第二項及第七項、開發辦法第四條第一項及第六條、徵收條例第十條第二項但書、第十三條、第十四條及第十五條等規定違憲，惟該等規定並未為確定終局判決所適用，自不得據以聲請解釋。⋯⋯是上開聲請，均核與司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定不合，依同條第三項規定，應不受理。」
意即縱使聲請人在該審曾提出質疑法規合憲性部分，只要最高行政法院在確定判決中對該些被質疑法規拒絕予以適用，那麼該些法規有無違憲性的問題，都一概不在大法官依據大法官審理案件法第五條第一項二款進行審查的範圍之內。問題是，法院對於法規的解釋與適用是否有問題，原本就包含把應適用法規而未適用狀態，也屬於釋憲之範圍，也必須被大法官們對之進行審查。因此，如果大法官審理案件法第五條第一項二款可以這樣嚴格限制在字面意義解釋，那麼確定判決中所拒絕適用的特定法規不就在釋憲案中從應審變成了不審？這樣一來，只要終審法院在其裁判中技巧性切割掉部分法規不予適用，那麼不管這些被切掉法規有無真正違憲侵害人民權利，大法官皆可依法不受理，還需要大法官們立於終審法院之上，透過其對法規之解釋獨立提供人民終極的保障嗎？
台灣的釋憲制度既不處理個案救濟，其實原本在功能設定上就是用於審視立法、行政，甚至司法在系爭法規範的制定、解釋與適用上是否有違反憲法意旨情形。這放在涉及私財產權保障問題（徵收是此領域的極端態樣）上，上面提及的公益性、必要性等徵收法理上的ABC基本審查不惟是不可或缺的審查關鍵、核心，更是必須詳為論理之處。如今釋字第732號的違憲審查結果，既完全忽略公益性審查之論述，也對必要性審查論述不足，莫論本號解釋結果如何，其與法院判決理由又有多大差異呢？何況透過將確定判決未「明文」適用法規不受理審查，而對於徵收法理上，徵收目的變更、聯合開發可否足當徵收發動原因及徵收與聯合開發可否混合運用等關鍵性問題未予解釋，這樣又不禁讓人懷疑，這樣的釋憲成果除了將憲法如何保障私財產權的法理更引入五里迷霧中，更是自棄於監督三權、保護人民權利的義務與任務。
其實，法律是個極度講究論理的領域，不論裁判、解釋，往往因為世間多變而很難有個一定、絕對「正確的答案」，因此最重要的莫過於把理講清楚並透過論理的支持說服大眾接受法解釋或適用的結果。而上面所提到釋字第732號無論是在法理面與邏輯面都有論理不足情形，尤其徵收法理上關鍵的徵收與聯合開發間的連結脈絡被切斷，以及公益性認定被略過，便成為本號解釋極為令人難以接受的品質瑕疵。
雖然上述缺陷多少也在某些大法官所提出意見書所指出，甚至提出論述或批判，尤其陳新民大法官針對前述問題大多提出詳細評論，推薦一讀。但是純就本號解釋內容來看，這也同時可以看出某些大法官跟之前各審法院依據政府機關意見，直接承認聯開具有徵收公益性的現象，甚至將區段徵收此類以發配土地方式補償之方式認定為較徵收為輕之手段。這現象一方面傳遞了大法官們對於徵收目的公益性判斷問題仍難獲得共識，同時卻也讓人擔心，對於徵收目的公益性判斷的寬鬆對待現象與徵收如何合法發動法理未獲正視，此又牽涉憲法上對於私財產權保障價值設定是否變動。凡此種種，以台灣現今遍地徵收之情形，豈非更把徵收合法性要件的判斷更加糊化。然而，或許更讓人擔心的是，法院與釋憲機關是否還記得保護私財產權不受國家機器不正當干預的最高任務，而必須在法規的立法、解釋、適用上對於徵收發動各個要件詳予檢視之義務。