府城的240天─賴神的囚徒困境

被鄉民們尊稱為「賴神」的賴清德市長於2014年臺南市長選舉中，以四十多萬票的差距海放對手黃秀霜，政治聲望一時無雙。將近一年後的今日，賴清德遭到彈劾，極力大喊「地制法修法」、「我在從事一場政治改革」以對抗監察院。賴清德希望透過「憲法官司」扳回一城，萬一遭到撤職亦將再戰臺南市長，賴清德在總統大選前突然陷入了重重難關。其實賴清德關於《地制法》修法、廢除監察院的主張，於法理上有所依據，也有助於我國政府體制、民主政治的邁進，但是賴清德在這個時候大聲疾呼，政治考量可能大於法制考量，本文將與讀者一同思考賴清德所遇到的困境與訴求合理性。

2014年的臺南市長選舉中，賴清德可謂以秋風掃落葉之姿取得雪崩式的勝利。依據申報資料，賴清德於選舉中僅支出917萬元，卻以72.9%的得票率遠勝對手黃秀霜的27.1。該次選舉中，賴清德提出「五不」：「不中斷市政」、「不設競選總部」、「不插競選旗幟」、「不立選舉看板」及「不使用宣傳車」，這樣的選舉策略前所未有，可謂透過最小程度的付出，達成最高效益的大捷。

任何的中央、地方行政首長都希望能夠在「府會同黨」、「完全執政」的情形下開展市政藍圖。2014年的臺南市議員選舉中，在執政優勢、賴神旋風及大環境的助力下，民進黨拿下了28席，國民黨僅有16席，無黨籍12席，台聯1席。泛綠陣營拿下29席，原則上綠營對於議長一職十拿九穩。後來的議長選舉中，國民黨李全教拿下29票，民進黨賴美惠只拿到26票，原本穩拿的議長飛了，非常明顯的，民進黨內有人跑票。綠營過於托大，內部產生風紀、溝通上的失當，而造成臺南市議長的大挫敗。身為臺南市民進黨的指揮官，這樣的大敗賴清德難辭其咎。

不與罪犯同堂？賴清德長達兩百多日的「無議會生活」

市議長選舉後，李全教涉向部分議員行求賄選的傳聞甚囂塵上，賴清德以此為由拒絕進入議會接受備詢。李全教後遭檢察官起訴，然而於審理期間中賴清德亦拒絕進入議會備詢，甚至喊出了「進議會不是問題　李全教不進法院才是問題」。賴清德拒絕進入議會，無疑是彰顯其對於議長選舉賄選疑雲的深惡痛絕，但難以否認的，這樣的政治動作，其實也是賴清德對於「臺南市議長大敗」的反制手段。賴清德不進議會的舉動，一開始因其高人氣及李全教於司法審理中似乎確有行賄之情形，大致而言受到輿論的支持。然而隨著時間的拉長，賴清德不進議會受到的批評越來越大，到2015年4月左右，已經有部分同黨議員認為賴清德應該要進議會接受備詢。對賴清德而言，風向逐漸轉向，李全教案件於一審又遲未判決，臺南市府會關係也降至冰點。此時監察院的彈劾，全面引爆了衝突。

在我國憲法、地方制度法的框架下，直轄市市長於市議會提出施政報告屬其義務，原則上應該沒有拒絕的權力。由憲法第124條可知，地方政府之「立法權」屬地方議會權限。又地方制度法第48條已明定地方行政首長於議會提出施政報告之義務及民意代表質群權力。而司法院釋字498號解釋理由書曾對此類型爭議表示意見：「地方立法機關行使其立法機關之職權，地方行政機關應將總預算案提請其立法機關審議。地方立法機關開會時，其行政機關首長應提出施政報告，民意代表並有向該機關首長或單位主管行使質詢之權；就特定事項有明瞭必要時，則得邀請其首長或單位主管列席說明…。此乃基於民意政治及責任政治之原則，地方行政與地方立法機關並有權責制衡之關係。」故「權力分立」的憲政架構下，行政權對立法權負責的具體展現，就是透過事前的預算審核及事後的施政報告、問政質詢。坦白來說，若拿掉了這塊，權力分立的三根柱子可謂斷了半根。賴清德不進議會有沒有實害？身為市長，忽略憲政體制、代議政治重要性，且不顧市議員的民意基礎，對我國的民主發展，就是實害。

舉世而言，「權力分立」是指「司法、立法、行政」三權分立及互動。但於我國因孫文先生「兄弟吾人獨創之見解」下，製造出了混亂而難以運行的「五權憲法」。因此監察院、考試院的存廢向來都是我國法學上的大問題。雖然監察院存有許多先天上的不良，但於本案中因賴清德長時間未達成其法定義務，依據憲法第97條第2項，監察院通過對賴清德的彈劾，在法律上、在個案上並沒有明顯重大的違誤。監察院最大的問題不是在本次事件的判斷，而是在於它的雙重標準。近期而言，監察院就爭議頗高的張通榮關說案件未加以彈劾、劉政鴻案件調查無下文，讓監察院的聲望掉到谷底，原本即屬「雞肋」的監察院，又多了政治打手的醜名。監察院在部分案件中無所作為，但在賴清德案件中突然又恢復功能，這樣的兩套標準是應該被大眾譴責的。

賴清德真的會被撤職嗎？真的可以重選臺南市長嗎？

賴清德經監察院彈劾後，目前將由公務員懲戒委員會審理本案。依據現行有效法令（104年5月20日修正新法尚未施行），賴清德最重將可能遭到「撤職」處分。所謂「撤職」處分為「撤其現職，一定期間內停止任用」，該期間為1至5年，故就算賴清德遭到撤職，其是否能重新參選臺南市長，也會成為大大的疑問。藍營甚至已經放話要賴清德死了重選的心。但就政治考量上呢？公懲會真的有可能如此大膽地做出這樣的決定嗎？本文在此抱持質疑態度。可以預見的政黨輪替在即，雖然賴清德卻有違反權力分立的問題，但公懲會能夠選擇的處理方式很多，一般而言不會把事情做絕。

可以想見的，賴清德應該沒有預期到這場「不進議會」的政治戲碼會拖這麼久。監察院彈劾一送，賴清德馬上極力反抗，提出憲法訴訟、廢除監察院、打擊黑金等等的主張。從種種動作來看，賴清德認為他的作為全對無錯。若賴清德遭到公懲會處分，該行政處分後來窮盡訴訟途徑而定讞，賴清德可以提出釋憲；另外臺南市政府也有可能基於機關爭議而提出釋憲。但這個釋憲案到底要提甚麼、內容是甚麼，賴清德或許還沒有想過。縱然提出，基於前述司法院釋字498號的判決前例，以及權力分立的基本概念，賴清德不太可能獲得他想要的「正義」。

目前看來，賴清德對於「法律戰」沒有太大興趣，也沒有太深入的鑽研。他的戰場完全在「政治議題」。大體而言，他在臺南市仍然具備「喊水會結凍」的能力，他能夠很靠勢的處理這個問題。但目前問題已經延燒到全國，而且是在2016總統大選前成為關鍵的戰場，賴清德此時碰到的敵人已經不只是李全教、國民黨，更包括黨內與他意見相左、利益不同的派系。他的下一步，會決定他將往上漲，或是往下跌。只是此刻，他隻身反對國家的行政權、司法權，已經讓他陷入了泥淖，每次的大聲疾呼，也逐漸露出他的破綻。

我相信民主憲政，我不相信神

賴清德在臺南被稱為賴神並非虛名，在不少臺南市民的心中，他無論在執政上、在形象上，都帶起了臺南人的榮譽感，目前而言，他是個相當不差的政治明星。「人會變，但有一些價值不會變」，基於這樣的信念，我們在思考任何政治問題時，應該都把我國的民主、憲政、法治放在最優先的考量，而不是因人廢事、因黨派而有差別待遇。賴清德拒進議會，為民主政治、權力分立帶來非常負面的打擊，無論他有任何的理由，都不應該以大眾的激情作為反智的藉口。我們應該相信民主憲政，我們不應該盲目的崇拜神，近年來許多人厭惡國民黨，就是因為國民黨正在逐步的侵蝕這個國家的民主基礎，衷心希望賴清德市長可以引以為鑑，以更好的方式化解這個憲政危機。