蔡英文成功訪美對台灣的意義(二) ──從幾個事件看美國態度與國際事務經營

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從三個議題的處理看幕僚作業的深度

蔡英文此行的準備相當充分,特別是她在CSIS的演講內容,其等級幾乎是國政演說了。感覺蔡像是以準備就職演說的態度在處理這篇演說,其內容豐富,主動掌握議題,也對外界矚目的兩岸關係放在一個適當,但非支配性的位置。

這裡提供三個面向以理解此行的幕僚準備工作,不僅反映在CSIS正式演說,也包括發表的文章,以及演說外的Q&A問答等。這顯示幕僚作業的思考方向。

第一個議題:憲政體制的解釋不拘泥於憲法文本

蔡英文在CSIS演講中提到要建立具一致性、可預測且可持續的兩岸關係,講到要在中華民國現行「憲政體制」下,依循普遍民意,持續推動兩岸關係的和平穩定發展。關鍵字的英文是Constitutional Order,中文翻譯是「憲政體制」。

對民進黨並不友善的卜道維(David Brown)抓住Constitutional Order的模糊性,當場質問蔡英文何謂Constitutional Order。蔡英文回答「The provision of我所說的是中華民國現行憲政體制,我也以教授身分提供定義,包括憲法的內文、增修條例、相關憲政釋文、法官判決以及政府與人民的相關運用,只要是跟憲法有的、釋憲、以及跟運用有關等,都含在我所謂的現行憲政體制裡。」換句話說,這個憲政體制並不拘泥於憲法文字,而是憲政實踐的結果,因此憲法增修條文、大法官的釋憲、以及其他被視為是憲政機關所實踐出的慣例等,都可以被包含在內。

這是個不以成文憲法文字綑綁憲政,也與國際公法學者對於憲政制度的主流分析相符。蔡英文留英的背景讓她對慣例所形成的憲政規範可能有更深刻的體認,或許是她願意用這個路徑的重要原因吧。這個作法把台灣民主化過程的努力,即便沒有展現在憲法本文中,都可以被視為是憲政體制的一部分,因此巧妙處理了有關憲法一中的問題,也預示了未來對於修憲與憲政的態度。憲政體制與精神是比憲法文字更需要被關注的。

這個態度反映了民進黨華山會議以「憲政共識」取代「憲法共識」做結論的立場。當時主席想推動「憲法共識」,但與會學者堅持用憲政共識,更有與會者認為要以「憲政主義」為思考憲法與兩岸關係的基準點,這是當時達成以「憲政共識」,而不是「憲法共識」為結論的理由。也難怪中方對此刻意翻譯為「憲法體制」,不用民進黨的「憲政體制」,就是想以此把民進黨鎖進一中架構中。

第二個議題,小英對習近平與崔天凱的評論態度

第二個範例展現在蔡英文對習近平以及崔天凱的回答。蔡的回應展現了不卑不亢的態度,贏得美方高度讚賞。

主持人Kurt Campbell問蔡英文對習近平的評價,蔡英文提到習很有決心,欣賞習的反腐努力,也認為習應該是最了解台灣的中國領導者,但希望習近平會展現彈性。針對因要求蔡英文接受十三億中國人口試而被台灣噓到爆的中國駐美大使崔天凱,蔡英文則回以知道崔天凱為何要這麼說。雖沒有正面對嗆,但也從側面表示出蔡英文對此言論不以為然的態度。

對美方來說,高規格接待蔡英文是要付出一定代價的,如果蔡英文想當然爾利用美方的高規格接待以凸顯自己,很有可能會利用這個場合回嗆習近平與崔天凱,由於這是在美方土地上,自然會使中國更有指控美方在縱容蔡英文煽動反中情緒的理由,對原本已經複雜的美中關係添加新變數。美國如果無意擴大事端,很可能會被迫發出與蔡英文不同調的聲明,甚至可能降低第二天與蔡見面的官員層級,或把原先安排在國務院內的會面改在對面的飯店等,這些發展對蔡來說,都可能會因小失大。

當然美國高規格接待蔡英文有其對中關係的考量,但要作到什麼程度,自然是由美方來決定,蔡英文受邀訪美是去人家家裡作客,在人家家中直接對中開幹嗆聲,即便理由正當,都可能會有不尊重主人的觀感,或台灣單方面想營造台美聯手罵中的聯想,這都會讓邀請蔡英文的美方處於尷尬處境。

蔡英文既沒對習近平口出惡言,同時也沒攻訐崔天凱,但卻不著痕跡的展現了不同意的態度,也沒讓美方對中關係因此變得更難處理,特別是在蔡英文結束訪美後,美中就要展開戰略暨經濟對話,蔡英文此舉讓想用台灣議題做文章攻訐美國的北京政府,找不出明顯的理由。美方對這個貼心考量是有感的,與漂亮的演講相比,可能這會更受用。

第三個議題:高舉國際合作「計劃」為重點

第三個範例是蔡英文在《華爾街日報》投書中提到對外政策四管其下的第二項「找出台灣可以參與其中並有利於國際社會的國際性『計劃』, identifying and participating in international projects that Taiwan can support for the benefit of the world community」。這裡的關鍵字是「計劃」。

台灣被隔絕於國際社會外,需要找到融入國際社會的方法,在過去多將重點放在加入更多的國際組織,但加入組織除了面對中國打壓外,組織的規章、友我國家支撐的力道、以及要花費多少政治資本以取得其他國家的支持,成為台灣非常頭痛的問題,往往也成為台灣與非邦交友好國家的爭論點,國內民間對於是否要耗費這些代價爭取加入某些組織,也往往有不同意見。因此當馬英九在上任後對於聯合國議題先是降格為「爭取加入聯合國周邊功能性組織」,之後以台灣能派代表進入該組織開會來矇騙國人,接著在連任後改提出加入聯合國周邊組織的相關「活動」,這是較馬剛上任時更退一步。

但利用國人對其間的差異無感,台灣民眾對於加入國際組織的利益也多沒有親身感受,是使馬政府在國際上向中乞降與自我降格不被台灣社會嚴厲批判的主因。反正只要能讓台灣人在幾個聯合國組織的開會期間進入露臉,並讓台媒曝光即可。私下的默契是被國共聯手掩蓋住了。

面對直接加入國際組織的困難度,以及台灣經濟永續與國際整合的發展需要,蔡英文提出參與國際合作「計劃」。雖然不是參與組織,但是計劃往往彈性很高,多可以根據主導者的需要務實的尋求組織外的合作對象,同時更能根據台灣的需求審慎選擇,也無須面對許多國際組織要求繳交年費的義務。

對於美、日等國,如果要求他們協助台灣加入國際組織,則是在要求這些國家動支其外交資本,但美、日等國家利益的考量,不一定願意將寶貴的外交資本花費在說服其他國家支持台灣加入國際組織上,但如果是他們主導的國際合作計畫,台灣加入就是在充實這些計畫的戰力,也因美日可能更具主導性而無須花費太多政治代價就可使台灣加入的。

蔡英文提到的國際合作計畫項目,包括在亞太區域面對非傳統安全威脅問題,以及氣候變遷、天然災害、人道救援的架構建立與支援能力等在內。顯見是想透過這些對台灣發展也十分必要的非傳統安全項目的合作為起點,將台灣融入亞太的合作架構中。

雖然加入國際合作計畫不若加入國際組織那樣的令人感到偉大,但台灣現在的需要是取得實質的國際存在感,同時還要兼顧台灣發展與永續的生存需要,用「計畫」取代「組織」,看來應是經過一番思量的結果。

美對台態度邁向正面的變化

由於蔡英文此行趟訪美感受的高規格與四年前有天壤之別。進入國務院與白宮與官員會面時,還有美方派員出面接待引導,甚至主動通知媒體守候。由於正值美中因南海議題對立日烈,因此有人說美國是故意提高對蔡英文接待規格以向中國嗆聲。但進一步分析顯示這種解釋不見得正確。

蔡英文訪美期間,美國也同時安排國務院助理國務卿拉夫金來台與馬總統公開會面,美國在台協會(AIT)更在官網擺出我參謀總長受邀參加美國太平洋司令部司令官交接典禮的照片,國防部的報告也將台灣陸軍601航特旅與美國陸軍25航空戰鬥旅結成姐妹旅,以及心戰大隊與美國第七心戰群合作的訊息公開。三月時也有媒體報導陸軍航特部偵蒐排赴美,與美交流高寒地作戰。這些都不像是one-off event,特別是台美軍事聯合演訓很有可能會擴大化與常態化。這種作為就無法拿美國試圖以此向中國嗆聲的臨時性措施可解釋得了的。

這兩年來美國對台態度明顯出現變化。去年美國環保署長、美國人權副助理國務卿等人先後來台,但因三一八學運而蓋掉了這個消息,據說人權副助卿還曾親自到學運抗議現場觀察。而軍事合作的升級也是在去年去出現。雖然F-16C/D還是沒賣,但協助台灣自製潛艦的可能性大增,雙方軍事合作也擴及到訓練的層次。今年台灣陸戰隊少將旅長更是被美國太平洋司令部邀請,參加太平洋兩棲作戰領導會議(PALS)。四月還有美國F-18大黃蜂戰機因機械理由而臨停台南機場。

如再加上在全世界規模僅次於伊拉克使館的AIT內湖新館在今年即將完工啟用,美方也派遣剛卸任副助理國務卿的梅建華擔任駐台館長,可見美方的動作一波波,顯示美國有在重新評價台灣。讓人感覺這個變化的結構性成份。因此可以合理推斷,即便中國在南海作為有節制,美台實質的合作交流也不致因此受大幅影響。而蔡英文訪美的規格,也不是她的個人資產,台灣日後可以此作為提升台美關係與實質合作的墊腳石。

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