憲改是台灣唯一的路

今天，登輝非常高興，接受立法院記者聯誼會的邀請，首次來到立法院進行正式的演講。去年太陽花學生運動後，我曾來立法院餐廳對學生團體演講，過去也曾來參加活動，但是並沒有講話，像這樣正式演講是第一次。我今天要報告的主題「憲改是台灣唯一的路」與立法院也有很密切的關係。

一、21世紀新時代台灣人的課題

回顧20世紀末，台灣的第一次民主改革與經濟奇蹟，引起全世界的注意，成為台灣人的光榮與驕傲，達成人的存在意義。

但是在進入21世紀後，雖然時代進步，然大多數的人並沒有因此更加安定與快樂。當中，台灣人面對的問題，有對將來失去信心，以及對社會經濟環境的失望，這些都跟台灣政治、經濟環境進一步惡化有關。

21世紀新時代台灣人的任務就是我們要先瞭解我們是誰？我們是民主自由獨立的國家，台灣置身在變動的世界當中，應該對世界變化的情形有所瞭解。

在世界局勢快速變化當中，台灣也進入變動不安的年代，如何去解決經濟發展停滯的問題，面對民主政治的挑戰，以及面對中國因素的影響。我們要瞭解自己，觀察客觀條件的變化，找出自己要走的路。

二、台灣的經濟、社會危機

過去十幾年來，台灣的資金、技術、產業大量流向中國，政府眼中只看到企業財團的利益，欠缺國家產業策略佈局。大企業不斷鼓吹兩岸經貿開放，結果出現了「兩岸政商權貴壟斷集團」，兩岸經貿往來的利益，大部分被這些少數人壟斷。台灣對中國的經濟依賴越來越深，有越來越多的台灣子弟，被迫到中國工作。

在政府的放任之下，這些集團從中國、從海外回流的假外資，大量投入台灣房地產的炒作，土地和房價出現不合理的高價。表面上台灣的經濟數字還不錯，實際上，台灣人民卻是越來越窮，失業率嚴重、薪資倒退、貧富差距越差越大，社會越來越不公平，年青人買不起房子，不敢結婚、不敢生小孩，連每天三餐吃的食品也缺乏安全，生活不安定，越來越看不到希望。但是，現在的政府對這些完全沒提出有效的對策。

三、台灣的政治危機

台灣自經歷過第一次民主改革後，因為代議制度的失靈、行政權的專斷、領導者的傲慢，才會發生「太陽花學生運動」，同時凸顯第一次民主改革的極限。

（一）民主反動勢力反撲，領導者專斷
台灣雖已實施民主制度多年，但是很多人還存有威權的心態，這些人掌握政府、權力後，就表現出「贏者全拿」的心態，完全不顧慮其他人的意見，也不重視不同地區、不同團體的權益。領導者不願意傾聽人民的聲音，變成今天的台灣，只徒有民主的形式，實際上卻是獨裁的作法。

（二）代議制度失靈，直接民主不彰
現在的執政黨透過黨紀處分來控制立法委員，變成立委都必須聽黨的指揮，完全不考慮人民的利益，已經失去主權在民的意義，也使得代議制度失靈。

人民對政策有疑問，往往被操作成為政黨的對抗，無法進行理性討論；人民只有投票權，不能實質參與政策的制定，更加無法隨時監督政府。現行的「公民投票法」條件太過嚴格，公民無法隨時透過公投，對公共政策表示意見。

（三）人民對民主政治失去信心
多數台灣民眾欠缺身為國家主人的自覺，對公共事務不夠關心。政黨政治的失能，也讓人民對民主政治失去信心，維護民主的動力流失，民主信念不夠堅定，使獨裁有機會重新出頭。

（四）媒體第四權失去功能
台灣很早就已經解除報禁，但是財團、政府卻透過資金掌握媒體，利用媒體操縱民意。雖然現在是網路新媒體的時代，人民可以透過網路媒體了解時事，但是這種掌控媒體、操縱民意，威脅民主的手法，必須要加以解決。

（五）中央過度集權
另外一方面，這二十多年來台灣的民主改革，對地方的發展並沒有直接的幫助；這與台灣的政治制度過度中央集權，使得地方治理的制度不夠健全有很大的關係。

再加上司法不公，也完全失去人民的信任。在這種情形下，台灣第一次民主改革的成就，可以說已經到了一個極限，必須要設法突破、進一步的改革。

因為發現台灣的問題，所以我請李登輝基金會在2012年舉辦台灣國家經濟發展研討會，希望透過專家研究找到台灣經濟發展繁榮的方向。2013年舉辦健全地方發展與治理研討會，找尋解決地方治理困境的方法，並進一步提出台灣必須進行第二次民主改革。我個人也出版「21世紀台灣要到哪裡去」，希望找到台灣在進入21世紀，應該要走正確的道路，但是執政者並沒有重視，所以問題也無法解決。

四、太陽花學生運動出現改革希望

去年台灣社會發生很大的變化，台灣人民的想法也有很大的改變。3月的學生運動，整個社會發出要求改變的聲音，公民的力量透過網路，集合成為強大改革的力量，並且也具體提出應該召開公民憲政會議，解決台灣的政治危機。執政黨因為無法回應社會要求改變的聲音，在11月29日的地方選舉中大失敗。失敗後，人民發現一個很大的憲政問題，就是一個失去人民支持、無能的總統，還繼續擔任總統，完全不用負責任，所以社會發出要求憲改的聲音。

「太陽花學運」對台灣最大的意義是，改變年青人面對政治的態度，「自己的國家自己救、自己的政治自己來改變」，學運後年青人的力量徹底影響台灣政治的發展，更加改變台灣民眾對於政治的態度，人民瞭解只有參與政治才能改變政治。台灣人民開始積極關心政治種種的問題。

五、台灣政治體制的缺陷

我們的政治體制，中央政府掌握很大的權力，對政府運作，還有對政治權力的約束，制度設計不夠健全，無法解決政府與人民意志對立時所產生的困局，甚至發生「民主倒退」的危機。

（一）總統有權力無責任
首先，民選總統的權力範圍，沒有清楚的界定，要靠總統個人的民主素養、自我節制。按照憲政主義的「權力分立」、「權力制衡」原則，民選總統的權力，必須受到限制與制衡。但是，立法院、司法權，甚至監察權，現在都沒有辦法監督、制衡民選總統。

當一個主導政府施政的總統，失去人民的信任，自己不用向國會、向人民負責，只要換一個行政院長，總統同樣繼續主導政府政策，民選總統只有權力，不用承擔政治責任，才會發生總統與人民意志嚴重脫節的現象。

（二）權力分立原則混亂
2013年發生的「9月政爭」，總統竟然跟行政院長，共同利用司法發動政治鬥爭，想要將國會議長拉下來，這是嚴重違反「權力分立」的違憲行為，製造嚴重的憲政爭議。結果，這個總統竟然沒有受到任何的約束與制裁，權力沒有受到任何影響，這是憲政體制的嚴重缺陷。

權力分立、權力制衡的憲政主義原則，在台灣的實際政治運作下已經完全混亂，人民的權利與利益，並沒有在既有的憲政體制下得到應該有的保障。

（三）代議制度選舉方式不夠完善
有關代議制的選舉方式，也存在很大的問題。現行國會席次選舉採取「單一選區兩票制」，地方上有權勢的人掌控選區，變成權力的壟斷，阻礙新世代的發展機會，優秀的年青世代沒辦法出頭。

而且，「單一選區兩票制」存在政黨當選總席次與得票比率不相當的問題。2012年立法委員選舉，中國國民黨得票率，在區域立委部分為48.1%；在政黨票第二階段得票率為47.6%，兩個部分都沒有過半，但是當選總席次有64席，佔立法院總席次113席的56.6%，超過半數。因此，當中國國民黨想要靠過半數優勢強行表決時，所代表的民意比重就會受到質疑。

另外，包括考試院、監察院是不是需要廢除，回到三權分立？還有其他很多偏離憲政分權制衡原則的問題，這些問題就出在這個制度本身，如何改變？只有靠修憲解決。

六、面對困難解決憲政困境

有人批評我，講總統有權無責的制度是在我的任內改的。針對這種講法，我想我們必須要看清楚真實的歷史，才能正確把握現在，面對未來。

1988年1月蔣經國先生過逝，登輝接任總統，當時還是動員戡亂時期，黨政軍都掌握在黨國大老手上，我沒有派系更無軍隊，當時要通過代理國民黨主席，也有人反對，1990年競選第八任總統，也面對保守勢力的挑戰，國民大會、立法院、監察院都是萬年代表的天下，社會上有反對黨的挑戰，有學生運動要求改革，國家隨時有可能發生動亂。經過不斷的努力才促成國會全面改選，展開改革的腳步，1996年全民直選總統，達成台灣人當家作主的盼望。改革的結果，現在看起來，好像很正當，但是在改革的過程中，保守勢力不斷反擊，中國不斷威脅，每一步都有可能失敗。

台灣從威權過渡到民主的過程當中，因為要維持經濟的發展，避免動亂與流血，是一步步慢慢地改革，經過六次的修憲才完成初步的民主改革，這是在現實的環境下，盡最大的努力所得到的成績，這個成績被稱為第三波民主化的典範。因為是透過改革達成改變，不是毀滅性的革命，所以威權的遺毒無法完全清除，雖然為二二八受難者、白色恐怖受害者平反，但是仍無法徹底完成轉型正義，像現在大家非常關心的國民黨黨產的問題，這也是選擇寧靜革命的代價。台灣自1990年國是會議召開，進行大規模的改革，到2000年，短短10年的民主改革，出現第一次的政黨輪替，政權和平轉移，民主的基礎還非常脆弱，需要進一步鞏固，所以必須透過民主的深化，公民社會的形成，透過全民的意志，做進一步的改革，這是我們未完成的使命。

因為台灣不是一個正常的國家，國際處境比其他國家更加困難，面對中國必須有強力的領導，政治也需要進一步的改革，所以當時的憲法設計讓總統擁有比較大的權力，選擇相信民選總統有一定的民主素養，一定會遵從民意，創造人民最大的幸福。但是，事後來觀察，並不是每一個民選總統都有這種觀念，一再讓人民失望，現在只好透過制度作一個更加完整的設計，因此修憲變成一件非常重要的事。

現在國民黨、民進黨跟社會各界都提出要修憲的意見，這是一個團結台灣人民意志、進行改革，非常好的時機，最重要的是各黨派要能先坐下來討論，無論是要召開公民憲政會議，還是國是會議，名稱、形式都不重要，未來要改成什麼樣的制度？只要是對台灣有利，就應該開放讓大家來討論。現在贊成修憲的政黨都是用嘴巴講，沒有進一步提出具體的主張，既然大家對修憲的共識這麼高，希望國民黨、民進黨兩大黨的黨主席就要負起責任，提出具體的主張，訂一個改革的時間表，按照人民的意志，實實在在去做，千萬不要再讓人民失望！簡單講，不要用修憲來騙老百姓，要真正去實踐。

七、贊成公民團體二階段全民修憲

關於修憲的意見，有人希望內閣制，有人希望維持雙首長制，有人主張總統制，有的人希望直接改憲法本文，有的人希望制憲，這些都能開放討論。每一個國家政治發展的過程都不一樣，形成不同的憲政文化，政治制度的設計，最重要的是權力要分散，權力與責任要相符合，有權力就要有制衡，當政府跟人民意志對立時，需要有一個解決的機制，讓政府真正按照人民的意志，為人民服務。

現在大家都希望修改憲法，但是必須瞭解現實的政治情勢，因為2005年第七次修憲，兩大黨想要凍結憲法的修改，讓修憲變成是一件非常困難的事。如果現在大家都堅持自己的意見，只要有少數人不同意，永遠都不可能修憲，所以我贊成公民團體所主張的二階段修憲，第一階段的修憲，先將大家有共識的部分作一個修改。其中包括：

第一重要的就是，將憲法增修條文第12條規定，必須要全部立法委員1/4提議，3/4出席，出席委員3/4通過，提出憲法修正案，並且公告半年以後，經過全國選舉人口數總額的半數投同意票，這個修憲的門檻實在非常高，第一階段修憲一定要先將這個條文做一個修改。

第二，就是降低投票年齡到18歲，這是世界的潮流，也符合台灣現在的需要，社會的共識也很高，也希望在第一階段修憲處理。

另外，對國會選舉制度的改良，增加立法委員的席次；降低現在政黨必須得票達到5%，才能分配席次的比例；每一個政黨立委總席次，按照政黨得票比例來分配；將總統與行政院長的權限作一個清楚的規定，讓民選總統保留國防、外交、兩岸的權力，並加入國會監督的機制；監察院與考試院是不是要廢除；中央跟地方的關係重新界定，對人民實質平等與社會正義的保障…種種的主張，如果在第一階段修憲有共識的部分就列入第一階段修改，如果沒共識，就等第二階段由全民來討論，讓人民實質參與憲法的討論與修訂，讓這部憲法展現出台灣人真正的意志。

為了要達成第一階段修憲的目標，希望立法院在6月30日通過憲法修正案，並且在7月1日公告，配合明年的總統大選，全民公投第一階段的修憲案，讓台灣的憲政制度更加健全。

八、結語

最後，希望我們大家繼續打拚，共同推動台灣的進步，讓人民過更好的生活，讓我們所疼惜的台灣，成為一個民主、自由、平等、幸福的國家！感謝大家，並祝大家新春快樂！

（本文為前總統李登輝於2015年2月2日接受立法院記者聯誼會邀請，於立法院發表講稿，獲李登輝基金會授權轉載）