政黨法與民主鞏固

一、黨產乃毒樹果實

毫無疑問，健全政黨政治乃當代民主政治的礎石。過去的黨產乃一黨獨大，違反「實質法治國原則取得（Erwerb nach materiell-rechtsstaatlichen Grundsätzen）」的毒樹果實。執政黨利用這毒果，在民主選舉賦予的統治正當性基礎之上，再制訂出的政黨競爭秩序依然是袒護此毒果的毒樹，不僅選舉規則有利於兩大黨，政黨補助亦然。

台灣經過二次政黨輪替應該已達民主鞏固，人民對於現行憲政制度卻是前所未有的不滿，連執政黨都喊出憲改。然而在探討憲改朝總統制、內閣制、或半總統制修正之前，吾人必須指出憲法的權力分立與制衡只有政黨間達到動態的分立與制衡才有可能。若不能清除威權統治時期政黨或其附隨組織，以違反「實質法治國家原則取得」的財產，政黨間難有公平競爭，民主則有如建立在沙灘上的城堡。

二、依據實質法治國家原則界定不法黨產

一黨獨大、違反利益衝突迴避取得的黨產違法實質法治國原則。德國處理前東德共產黨財產的例子可供參考。德國聯邦憲法法院在其裁定（註1）中所表示的，政黨由於其性質特殊，主張財產權保障的前提是，其取得過程必須符合在自由民主秩序下，對所有政黨都有其適用的「實質法治國家原則」。

違反「實質法治國家原則」取得之財產包括侵害第三人之自由權或財產權而取得之財產。例如濫用國家徵收權力再移轉給國民黨。其次，濫用執政機會，透過國家開發，利用內線消息取得黨的財產也是適例。為了處理推定不當取得之財產，應設立政黨財產調查及處理委員會。並且為了防止政黨進一步脫產，應該規定，政黨在2000年5月20日政黨輪替基準日之前取得之財產，非得政黨財產調查及處理委員會之許可，不得處分。凡違反「實質法治國家原則」取得之財產，必須由政黨或其附隨組織在個案中，舉證證明其取得確實合於實質法治國家原則。

政黨不當取得財產，主要肇因於政黨濫用執政之優勢地位，以無償或顯不相當的對價取得財產。自政黨輪替後，執政黨已經不可能再濫用執政的地位，故應以是日為基準日（註2）。至於基準日以後不法黨產交易所得或孳息仍然屬於不法黨產（毒樹果實）。

三、不法黨產對政黨公平競爭秩序的危害

遍觀世界各憲政民主國家，政黨財源主要來自於國家補助，或者私人的捐助。以政黨為主的黨營利事業，除了共產國家之外，可謂鳳毛麟角。利益衝突迴避法禁止公職人員執行職務時，因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取利益（第五條）。政黨作為國家與社會的轉接器，無論執政與否，都負有民主任務，享受國家補助，自然更不得因執政而自我圖利。黨營利事業的存在，大大增加了政黨濫用公權力，以謀求個人或團體經濟利益的道德風險（moral hazard）。無論是實質的、潛在的、或外觀上的利益衝突都應避免，否則人民如何託付其行使公權力？

國民黨夾著龐大黨黨產與其他政黨從事競爭，毫無公平可言，破壞憲政民主秩序保障的政黨機會平等莫此為甚。根據內政部民政司2013年政黨及政治團體財務申報資料顯示，國民黨申報黨產有268億元新台幣；民進黨資產約4億6千萬；台聯則僅有約3500萬（註3）。樹黨和綠黨未跨過5%門檻根本得不到任何國家補助，縱使得到補助，和國民黨的龐大黨產也不成比例。公民組合仍在籌組政黨階段，無法獲得國家經費挹注，要打敗國民黨這個巨人，必須像聖經裡的大衛才有機會。其他公民團體若要投入政治改革，募款仍受到公益勸募條例的限制。

此外，黨產的存在，讓黨主席可以夾著豐沛的資源建立國王人馬，無視黨基層的聲音，破壞黨內民主。讓高喊黨產歸零的人，最後反被黨產俘虜。適逢國民黨九合一選舉大敗，高喊改革，必須從違法黨產歸零做起，否則一切都像海市蜃樓。

四、特別法與政黨法一併立法的必要性

要建立符合憲政民主原則的公平政黨競爭環境，現在就必須處理不法黨產，並且禁止政黨經營或投資營利事業。依據法治國家的法律保留原則，應該由立法院訂定特別法始能妥適處理黨產。

民進黨執政時期已經擬有「政黨不當取得財產處理條例」，目前的行政院則抱著迴避心態，認為國民黨不法黨產問題宜循司法途徑解決，不宜再立特別法追討黨產。由於國民黨分別在程序委員會、院會杯葛此案276次，黨產條例迄今仍無法付委審查。去年最高法院判決認定中廣佔有新北市板橋5000多坪、市價百億的土地，登記回復為國有財產，雖引起轟動，國民黨大批黨產仍在爭訟之中。

而依現行法律追討不法黨產有諸多不足之處，例如時效、舉證責任、黨產轉手難以追討等等。制訂「政黨違法取得財產處理條例」恰恰可以克服上述問題。為了正本清源，更應該在制定政黨法時，特別明定政黨不得經營或投資營利事業、限制不法黨產不得成為黨的經費來源、各黨黨產公開透明（上網），並且接受國家與大眾稽核。

目前行政院版本的政黨法草案政黨試圖將不法黨產就地合法，實不可取。依草案第45條不法黨產得以信託了事（註4）。既然取得不合實質法制國原則，信託如何能讓其就地合法？況且信託也不能解決政黨利用國家公權力圖利黨產這個根本的利益衝突問題。公職人員財產申報法規定的「明眼信託」不能解決公職人員利益衝突（註5），以信託處理不法黨產只是讓國家圖利黨產的外觀漂白，無助政黨公平秩序的建立。

五、黨產歸零國民黨才能贏得人民尊敬

陳長文律師2008年曾呼籲國民黨將黨產全數捐出，如果無法捨棄，國民黨將得不到人民的尊敬。否則，下一次選舉，黨產仍將會是國民黨揮之不去的「歷史幽靈」（註6）。可惜馬總統沒有善用歷史契機。現在朱立倫市長有機會讓黨產歸零，立刻超越馬總統，留下歷史定位，大家都睜大眼睛看他怎麼做。

註：

1. 以下請見 BVerfGE 84, 290 (300ff.)

2. 進一步說明請見陳英鈐，重建政黨公平競爭的基礎：從法制層面談政黨不當財產與黨營事業之處理

3. http://www.moi.gov.tw/dca/03caucus_10201.aspx

4. 「本法施行前，政黨經營或投資之營利事業，應於本法施行後二年內將其股份、出資轉讓；屆期無法轉讓或轉讓條件顯不合理者，應於六個月內信託予信託業。」

5. 請見陳英鈐主持，法務部委託研究計畫「公職人員財產申報法施行成效檢討之研究」，頁 90以下。

6. http://www.coolloud.org.tw/node/18566