民營化還是財團化?國營事業轉民營背後無形的手

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年關將近,國營事業的年終獎金成為民眾的話題焦點。在國際油價下跌的時刻,中油對油價的調幅並不符合國人期待,又傳出員工可領取高額年終,令辛苦工作的勞工們氣憤不平。每當談及國營事業時,人們常持有低效率、員工績效差、價格跟不上市場等負面評價,中油也遭受此類批評。自2000年起,台塑石化開始量產,中油面臨競爭,但每年仍能維持一定的盈餘。每當國際油價波動,政府為穩定物價,時常要求中油抑制油價漲幅。面對市場競爭與凍漲所犧牲的獲利,中油公司的財務表現漸趨不理想。

政府在面對中油的困境,提出的因應方案,是透過釋股來民營化,讓投資人挹注資金去彌補虧損。營運不善的國營企業民營化,藉由市場競爭來提高績效與服務品質,聽起來是滿正當的一件事。但是在了解國營事業史與政府管理的績效後,值得我們重新思考民營化的利與弊。

國營專賣制度:台灣被人掌握的經濟命脈

1897年,民政長官後藤新平首倡鴉片專賣制,這是台灣國營事業的濫觴。隨後新式工業開始在台灣建立,日本人將專賣的項目擴大到10項。台灣總督府所建立的工業生產與專賣制度,目的是確保穩定的財源與榨取物產,但在政府的控管與經營下,各種民生與工業製品在台灣的產量與價格均維持在充足的水平。

在日本投降之後,台灣依照麥克阿瑟將軍的指令,交由蔣介石的國民政府來代管。日本人在台灣留下的國營企業與私人公司,全部由行政長官公署接收。當時的台灣有統一的鐵路與通訊系統、產能豐沛的工廠與田野、便利的電力與水利設施,以及管理嚴謹的專賣產業。這座富庶的島嶼,很不幸的交由貪官汙吏給治理。出任行政長官公署的各部長的國民黨高官們,利用其影響力,私吞農工業成品,再走私到中國大陸或在台灣本地以高價販售,賺取暴利。

以礦業為例,政府規定礦產要透過政府的工礦處買賣,台灣的煤礦商希望能簽訂合約,以確保一定比率的利潤。但陳儀的親信立刻用賤價把礦產售給其他政府部門,營造出虛構的交易價格,再付給依照比率計算的極低利潤給台灣人。政府再設法偷運這些煤礦到上海以高價出售,獲取其中的價差。

類似的經濟剝削事件層出不窮。中國官員組織國家資源委員會,與私人財團共同將日人留下的重要產業如發電廠、糖廠、化肥廠、紙廠、鹽場等全部網羅。台灣的產業在經過「中國式經營」後,產值急遽萎縮,工業產出也沒有帶給台灣人好處,全都肥了國民黨官員。依據當時聯合國救濟總署的統計,以1937年的物價指數為基價100,日本投降不久的1945年11月是3323,但在國府統治2年後的1947年1月已高漲至21058。製造業在戰前雇用約四到五萬人,然而戰後兩年內卻雇用不到五千人。而台灣最著名的製糖工業,在政府的剝削政策影響下,其產量也大幅減少:從1939年的140萬噸銳減成1947年的3萬噸,差不多是清治時期的產量。(註1)

披著民營外皮的獨佔財閥

國民政府在國營產業的作為,讓戰後台灣的生產水準衰退半世紀,進而引發社會動盪。數十年後,台灣的工業在美援與重新建設後已逐漸恢復。約1990年代起,國營事業開始轉為民營。但在複雜的管理與經濟術語堆疊下,大眾難以深入了解這些民營化企業的成效。政府與財團頻頻推促民營化腳步,勤奮的反而啟人疑竇。我們來看實際的案例:中鋼公司。

在1989年行政院公布的「公營事業民營化政策」中,中鋼是第一波優先對象之一,並在同年4月開始釋股,直到1995年完成民營化。民營化後,中鋼的獲利與營運皆穩定成長,但實際上已成為財團的俎上肉。當中鋼正準備進行第六次釋股時,原本由外商美林證券簽約經銷,但在前一年立法院與經濟聯席會卻突然決議要轉為國內券商經銷,對象是威京集團的京華證券。這家券商才剛利用承銷之便,取得特定人出席股東會委託書,控制了中工與中石化兩家的經營權。

國營會後與京華證券簽約,欲將中鋼的25%股票全部釋出,扣除保留給給員工的股數,剩下的部分僅28%開放給大眾,其餘72%均交由特定對象銷售。也就是說,京華證券可循中石化模式再次掌握中鋼的股權,而當時中工與中石化在被財團掌握之後,員工裁員與減薪的事件才發生不久。

為了避免慘劇再次發生,工會動員群眾抗爭,並在中鋼老總趙耀東先生的奔走下,最後由立委丁守中在立法院提出質詢,引起社會關注。最後在各界的輿論壓力下,迫使經濟部將72%的股份改為一般大眾優先承購。(註2)

民營化利弊的省思

或許會有人指出,中鋼公司在民營化後績效表現不差,為何中油就不能民營化?筆者認為,將中油與其他國營事業如中鋼、中華電信等一併比較,不能充份反應出現實。中油公司時常得負擔政府的政策性任務,配合物價來調整油價,其餘國營企業較少有負擔此任務。因此,中油公司若以民間企業的標準比較,營運績效必然無法完全發揮。

當股份為民間投資人掌握時,獲利至上的營運方針將成為民營公司的首要,政策的配合就不會是公司董事所優先考量。於是,當面臨國際油價的浮動,以獲利為目標的企業必然會跟著調升油價,如此一來苦的還是老百姓。

近年來中共不斷透過經濟統戰,以商逼政的企圖已十分明顯,不論是服貿或者自經區,馬政府想大開台灣之門來迎接中國資本的表現歷歷在目。不禁讓人聯想到半世紀前被財團與貪官運往中國大陸「反共救國」的產品,造成台灣島內民生與經濟制度的崩潰。考量到外國資本入主民生產業帶來的衝擊,其持股的比例與管制條例必須妥善規劃。

參考險遭財團壟斷的中鋼之案例,影響民生巨大的中油公司,其民營化應當有健全的配套措施與管制,釋股的程序必須要謹慎。從2008年蔡衍明入主中時的經驗,時至今日我們不難發現,被財團與中資主掌的媒體集團表現是如何的失能。同樣的事件發生在攸關民生的中油、台電上,顯然是弊大於利。

提升國營事業的績效,民營化並非萬靈丹。中油公司所遭遇的批評,其實可以透過各種方案改善。如將油價成本透明化,讓民眾了解油價漲跌的原因;徹底執行考績,以杜絕空領高薪並提升效率;將非核心業務外包,節省成本並落實企業化管理。倘若經各界評估,民營化勢在必行,也應該經過完善的說明會與制度,讓社會大眾能清楚了解民營化的流程,防範官商勾結對社會造成的危害。

 

註1:此處的數據主要參考為吳聰敏先生的研究<台灣戰後的惡性物價膨脹>。以及葛智超《被出賣的台灣》一書。關於台灣糖業遭受的國民政府的剝削,可參考吳聰敏先生另一篇研究<1945-1949年國民政府對台灣的經濟政策>第4章。

註2:詳細的數據參考<中油民營化風險評估報告(摘要版)>

註2:詳細的數據參考<中油民營化風險評估報告(摘要版)>

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