【政策想想】 剃刀邊緣──從中國國有企業發展看反腐與改革

「按道理，國家壟斷資本主義的壟斷到了這種程度，權貴資本主義很難有發展空間。但在中國，國家壟斷資本和企業，從來與權力和裙帶關係相結合。」──朱嘉明（《中國改革的歧路》，頁63）

從2012年十八大權力換屆以來，中共反腐運動的深廣與持久，超乎外界預期，也成為習近平總書記施政的鮮明標記。對於「蒼蠅」等一般幹部，除了持續進行的「反四風」運動、推出八項新規約束官員行為之外，還有仿效毛澤東時代的「批評與自我批評」（其實是公然羞辱）的教育實踐運動。對於高階幹部等「老虎」也不手軟，公開審理薄熙來等人就是顯例，中共官方甚至在今年7月29日「全球老虎日」，立案審查前政治局常委周永康。至此，中共十四大以來「刑不上常委」和「查不涉退休」兩條高層潛規則被徹底打破。

由於中國並非民主國家，權力轉移既神秘又危險，往往是一場「你死我活」的零合賽局。歷任黨的領導人大張旗鼓反貪腐，藉由維護黨的生存來取得統治正當性，同時鞏固個人權力，盡量讓兩者合而為一，其實也不教人意外。問題是，會把反貪腐運動當成國家或個人殊死戰，確實比較罕見。有無其它「結構性因素」，令人好奇。比如說，貪腐的大溫床如何成形？是龐大的經濟利益，尤其是「國進民退」的背景，加上無孔不入的政治控制所導致。或者本質上，中共體制根本就無法處理政府與市場的關係…。

對於反腐，習近平強調要「將權力關進制度的籠子裡」，中紀委王岐山也申明反腐「治標是為治本贏得時間」，顯示中共深知內部貪腐蔓延的嚴重程度，以及制度性反腐的必要，而制度性的反腐則部分與改革有關。除了經改、政改的古老問題之外，本文嘗試從晚近中國國有企業的發展脈絡與改革的角度，來觀察習近平的反腐與改革難題。

國有企業與制度性腐敗

誠如中國學者朱嘉明所分析，鄧小平1992年南巡之後的中國改革，是「走上了國家壟斷資本主義的歧路」（並排除了政治改革的可能性）， 二十年來造就了龐大的國有部門與權貴階層，兩相結合，也促成了具有中國特色的權貴資本主義。其特點是以政治權力的壟斷，形成市場地位壟斷，同時將國家資源移轉到少數權貴階層手中。其後遺症是嚴重的「國進民退」問題，國有部門不斷壯大，佔據各種市場領域，扼殺民間部門的生存空間。而且市場獨佔所導致的尋租（rent seeking）行為，更是官僚貪腐的制度性根源。

中國政府強調反腐與改革是一體兩面，反腐是「為改革清掃障礙」、是「推進改革的利器」。而國有企業的改革，因為既得利益階層的龐大，一向被認為是難度極高的領域。

根據統計，儘管國企在產出上佔GDP的比重近年來已減低，但是藉由更多元的控制方式，國企的重要性反而在提高。中國國有企業表面上佔GDP比重逐漸下降，已至4成左右，但其所擔負的責任仍在增加，包括政府透過國企對關鍵產業在國內進行扶植及保護，更支持其向國外擴張、「走出去」，以獲取能源及關鍵技術。

如同中國的許多政經社會問題一般，國有企業與其他改革的問題都是牽一髮而動全身，息息相關，例如國企壟斷與金融壓抑、收入分配、經濟轉型等問題都有關聯。國企的壟斷，不僅於經濟轉型不利，也導致官僚與幹部盤根錯節的貪污腐敗。國企與相關的政府部門因為壟斷利益龐大，自然也成為反腐運動十分重要的對象。從去年下半年開始的對周永康及其親族下屬的一連串調查，即可以一窺國企與相關的政府單位，如何透過行政權力創造市場壟斷，進而取得暴利。

與國企相關的反腐成果與改革措施

根據官媒統計，十八大以來已有48名省部級以上官員被調查，其中國企領導更成為重災區，今年已有超過40名國企「一把手」接受調查或被處理，涉及石油、鋼鐵、電力、通信、航空、運輸等多個行業。經濟學人報導更指出，中國最大的國企中石化，即有100多名高管涉嫌腐敗被查。

不論是官方說詞或是外界的看法都認為，國企領域的反腐是在為一連串的國企改革鋪路；而後者的規劃，是按照十八屆三中全會的「決定」，其中的大原則在於「堅持公有制主體地位，發揮國有經濟主導作用，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力。」具體措施包括：

1.    積極發展混合所有制經濟，即「國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟」，國有資本投資專案允許民間資本參股、組建國有資本運營公司、支援國有企業改組為國有資本投資公司、提高國有資本收益上繳公共財政比例至30%。

2.    推動國有企業完善現代企業制度。國有企業公平參與競爭、提高企業效率。自然壟斷行業政企分開，放開競爭性業務，推進公共資源配置市場化。進一步破除各種形式的行政壟斷。嚴格規範國有企業管理人員薪酬與職務待遇。

可以看出三中決定是要將國企改頭換面，引入民資、提高效率、更趨近市場化，但並沒有要求國企退出非關鍵性部門，反而是要繼續強化國企的影響力。這讓對於希望新領導層扭轉「國進民退」趨勢的人大失所望，但是也反映出推動國企改革的阻力極大。

三中決定基本上是習李施政的綱領，國務院總理李克強在今年全國人大的政府工作報告即將「混合所有制」作為重點之一。之後國資委提出國有資本的「四項改革」試點：國有資本投資公司、董事會制度、混合所有制、紀檢派駐，首批試點六家央企入圍。未來還將推出其他政策試點，如國有資本運營公司；壟斷行業的混合所有制改革，涵蓋石油、電力、鐵道、通信等行業；及由民間資本控股的混合所有制企業等。例如中石化已計畫出售旗下子公司至少30％股權給民間資本。

調整國企薪酬待遇是另外一個改革配套，根據官方的解釋，調降國企高管的薪酬，是國企改革的一個重點領域，也是新一輪改革如收入分配改革中的重要配套改革。國家發改委自己的調查顯示，行業間工資差距中，約1/3是壟斷因素造成。在許多國企高管被調查後推出的《中央管理企業負責人薪酬制度改革方案》，及《關於合理確定並嚴格規範中央企業負責人履職待遇、業務支出的意見》，提出要逐步規範國企收入分配秩序，實現薪酬水準適當、結構合理、管理規範、監督有效，對不合理的偏高收入進行調整。未來對於央企職務消費，也將推出更嚴格的管控措施。

貪腐的影響與改革的難題

貪腐不僅導致行政效率低落與民怨高漲，也代表資源利用的浪費。貪腐更有其外溢效果，以中國國企為中心的國家資本主義，隨著帶有政治任務的國企「走出去」政策，如鼓勵國企在國外上市，更逐漸影響中國以外地區的政經社會狀況。例如有報導即指，中國規模最大的綜合性企業中信集團，將借殼在香港上市，往後將更多國企陸續在香港上市，香港各行各業，逐漸被中國資本包圍。

制度性的根除腐敗，需要改革的制度設計，也就是說如何改是關鍵。國企不退出市場，表面上吸納民營資本，但仍能實質控制企業，這可能只是讓壟斷的形式更為複雜，而非減少壟斷。如此一來，是強化還是弱化國家資本主義？創造實質的市場公平競爭環境更為重要，降低市場進入門檻，政策不偏向個別企業，讓民營企業與國企公平競爭，才是更重要的改革方式，但目前仍較少見到。

此外，在一黨專政不變的制度下，權力難以得到真正的約束，反腐的機構如何能被監督？中紀委將網路反腐視為社會監督，但在反腐的同時，又不容許異議的存在、加緊對於學術思想與意識形態的控制、忽視公民權利的維護。此種由上而下的壓制，長期而言仍然無法有效解決腐敗問題。人民的內心挫折與中共的「盛世」外表，剛好形成強烈對比。