【政策想想】社會效益債券的概念、運作與成效

友善列印版本

自一九八○年代以來公共治理模式在歷經市場失靈、自願失靈的情況之後,「社會創新」(social innovation)的新治理模式逐漸成為歐美國家的關注焦點,並且透過各種法規和政策工具的變革,來激發社會創新的能量。

而要激發社會創新能量,重要的關鍵是要盈利部門所重視的投資效益與非營利部門重視的社會效益進行融合,以形成社會投資市場。而社會效益債券(social impact bond, SIB)正是此一重視社會創新之新治理模式下的產物。

什麼是社會效益債券?

社會效益債券是一種吸引私人投資於公共服務的創新模式。政府藉由社會效益債券的財政工具創新,引導私人資金投入社會部門,以市場機制來處理社會問題的新治理模式,讓公共服務或社會問題的改善可以變成一種獲利模式,相對地也讓風險從政府轉移到投資者身上,因此,社會效益債券可謂是一種新的公私治理夥伴關係。

嚴格來說,社會效益債券雖然名為債券,但它與一般債券發行的性質不同;一般債券是投資人與發債方之特定組織(例如政府或企業)的債權及債務關係,而社會效益債券的性質則是屬於「結果導向的合約」(outcomes-based contract),也是一種「績效導向的付酬機制」(pay for performance or par for success),與一般債券的內涵有所不同。

社會效益債券的運作模式

社會效益債券的機構包含五個主要參與者,包括政府、發行債券之社會或私人金融機構、投資者、公共服務提供者(一般是以第三部門組織為主)、負責社會效益評鑑之獨立機構。

它的運作模式是:由政府與社會金融或私人金融機構合作,以改善某項公共服務作為標的,發行社會效益債券,向投資者(私人投資者或慈善組織)進行募資;社會金融或私人金融機構將募得之資金,成立社會服務機構,整合各相關非營利組織,共同投入該項社會問題的解決或公共服務的改善。

在事先預定的一段履約執行時間之後,經過獨立評鑑機構的社會效益評定,若該項公共服務或社會問題的改善已達到原先設定的目標,則由政府支付經費給發行債券的金融機構,金融機構再依投資者當初出資的本金加上利息,給付報酬予出資者。相反的,若執行結果沒有達到預期改善目標,則政府將不必給付任何費用給投資者。

在英國所發行的全球第一檔社會效益債券來做說明,2010年9月英國司法部(Ministry of Justice)與社會金融公司(Social Finance, Ltd.)合作發行一檔社會效益債券;該檔社會效益債券共計從十七位社會投資者募得500萬英鎊,履約目標是在2014年時,只要社會效益債券投資人能夠運用各種社會創新方式,有效使劍橋郡彼得伯勒(Peterborough)地區出獄之輕罪受刑者的再犯率降低7.5%,那麼司法部和大樂透基金(Big Lottery Fund),將依據投資人出資額、原本司法部預期在解決此一問題上所要花費的預算、計畫實際執行經費、合理利潤率等因素予以綜合計算後,給付予債券投資人,每位債券投資人可從中獲取相應報酬。計算公式如下:

政府的履約支出金額 = 債券投資人之出資額 + x% (預期財政支出-實際執行支出)

上式中的 x%,是指事先設定的合理利潤率。依政府與社會金融公司之間的協定,只要再犯率降愈多,則投資人的獲利愈多:若再犯率降低7.5%,每位債券投資者每年最高可獲取本金溢酬約2.5%,若降10%,投資報酬率約7.5%;每年整體投報率上限為13.3%,最多可領八年。但若未達到降低7.5%再犯率的門檻目標,則投資人將損失其投資額。

社會效益債券的初步執行成效

2013年6月英國司法部發佈期中階段評估報告,以劍橋郡彼得伯勒2008年9月~2010年3月期間所釋放的更生人為對照組,其出獄後的再犯率為87%,而以社會效益債券發行後2010年9月~2012年3月釋放的更生人為實驗組,其出獄後的再犯率為81%,由此顯示實驗組與對照組相比,每一百位更生人的再犯率降低了6%。

雖然該期中報告尚未具體說明更生人再犯率的降低與社會效益債券計畫的直接關係為何,但是該報告凸顯了一項事實,即若同樣以兩個時期來分別做為對照組和實驗組,則劍橋郡彼得伯勒地區的再犯率降低了6%,而英國全國卻增加了16%;換句說話,該報告有意暗示社會效益債券是具有成效的。

作者