【週二想想】總統制比較好還是內閣制比較好？國會怪談系列八

台灣人好像有一種眼不見為淨的習慣，覺得看不見的東西最好。國會很亂，就把他減半；壞人很壞，就把他處死，反正眼下的問題消失了就沒事，到底問題是怎麼生成、怎麼根本解決，一點也不重要，因為下一個問題又要來了。我覺得最近內閣制和總統制的討論，也有這種味道。

 

圖片來源：行政院

 

根據民進黨的民調，有68.7%的民眾支持內閣制，黨內要角有許多也紛紛表態支持，一時間內閣制成為顯學，好像不支持內閣制的就不是進步力量。但坦白講，如果問民眾什麼是內閣制，真的會得到滿意的答案嗎？這個題目，經常是大一政治學期中考必出的考題，政治系的學生能答出高分的尚且不多，何況是民調的隨機問答。

 

內閣制與總統制是一般政治制度分類的基本模式，主要的差異在於，內閣制是總理（premier、chancellor）、首相（prime minister）在治理，而總統制的首長則是總統（president）。此外，總統是直接民選出來的，總理或首相則透過間接選舉選出。因為行政首長挑選的方式，內閣制的團隊會比較偏向集體的，而總統制的團隊則以總統一人為中心。此外，大部分的內閣制國家，因為官員都是國會議員兼任，自然比較偏向行政立法權的融合，這點與強調權力分立（separate power）與制衡（check and balance）的總統制國家有明顯差異。當然，有許多國家的政治制度介於兩者之間，被名之為「半總統制」（semi-presidentialism），現在的台灣制度，就是其中的一個例子。

 

一般來說，內閣制比較會被批評的，就是政局的不穩定（instability）。比如鄰近的日本，三任以前的首相也不過不久以前，但其實已經沒人記得起他的名字。總統制的話，最大的問題當然就是僵局（deadlock）的問題。美國聯邦政府因為預算沒過而關門大吉這類事情，每幾年都會發生一次。既然如此，推出半總統制，會不會同時可以解決僵局與與穩定性的問題呢？

 

以台灣的例子來看，顯然不是這樣。以內閣壽命來看，台灣的政局並不穩定，馬英九上任至今六年，共換了四位閣揆；陳水扁八年的執政期間，也換過六位閣揆，平均一位任期都不到兩年。而以僵局來看，「太陽花學運」與核四風暴所凸顯的多數黨不代表多數民意，國會又無法解散問題；以及公投法限制導致直接民主無法執行問題，都讓台灣民主出現了危機。所以要說現在的憲政制度有問題，應該不會有太多人反對。

 

問題是，改成內閣制真的會比較好嗎？大多數內閣制國家由國會議員兼任官員，我們現在的國會議員，有沒有能力兼任官員？內閣制國家的總統，除了奧地利、冰島、愛爾蘭之外，大多不是直選。這些非直選國家有些有皇室、有些則透過間接選舉選出象徵性元首，但以現在台灣的民情，民眾願意接受直選國家「吉祥物」嗎？此外，在比較政治的例子中，似乎也還沒有從總統制、偏向總統制的半總統制的民主國家決定改為內閣制的案例。

 

有些人主張內閣制的理由，是內閣制集體領導，比較不會有獨裁者或笨蛋執政的情況。比如日本前首相森喜朗就曾經因為屢屢失言，而很快的失去了政權；但義大利的貝魯斯科尼（Silvio Berlusconi）更愛胡說，卻多次組閣，當了很久的總理。至於獨裁者的問題，其實也有內閣制國家是威權主義國家的例子，同樣是日本，山崎豐子小說《命運之人》的粉絲，應該會同意佐藤榮作時代的日本不太像是個民主國家；比較現代的例子，像是李光耀以來的新加坡人民行動黨政權、馬哈地（Mahathir bin Mohamad）以來的馬來西亞執政團隊，也都能證明內閣制不見得一定是民主國家。其實，大獨裁者希特勒，其實也當過威瑪憲法時代的德國內閣總理大臣。

 

當然，我這麼說也不是覺得總統制好，選了一個渾蛋卻因為任期保障而無法換掉的例子，正是台灣民意突然轉向內閣制的主要原因之一。而其背後的政治僵局困境，也一直是我認為台灣政治令人鬱悶的重要因素。然而，台灣的憲政制度當然有缺陷，但這個缺陷的程度是不是嚴重到需要換一套憲政制度來解決，應該要花更長的時間被商榷。在通盤檢討之前，如果可以針對現狀的缺失：比如因為國會的代表性不足，而重新精算選區席次、增加不分區專業立委人數、將席次率計算改為聯立制基礎，以及降低被納入計算的小黨門檻。或者是在解決僵局的前提下，將閣揆同意權與主動解散權、或者相互解散權賦予立法與行政雙方，就可以降低僵局發生的可能性，也同時會制入法式的總統、內閣換軌精神，盡量避免在制度上鼓勵少數政府的可能性。這些都是討論現行憲政制度時，應該優先被討論的觀點。

 

但當人們討論政治時，總喜歡用一時的喜好去看待嚴肅的憲政問題，不喜歡就把它換掉，卻不願意就問題的生成與解決之道進行討論，不免就造成了草率修改的問題。現在說要選擇內閣制的人，是否都縝密的思考過，改成內閣制，應該選擇英制的多數決西敏寺模型（Westminster model），還是選擇比利時式的共識決模型（consensus model）？如果是英制，現在的國會代表性不足問題該怎麼解決？如果選擇比制，別忘了比利時兩年前才剛剛渡過541天的無政府狀態，這也是制度下產生的一個嚴重政治僵局；當然，這個國家無政府而平安無事，固然可以歸功於共識民主長期深化人心，但台灣的民主有這麼成熟嗎？

 

我認為，在做多數決與共識決的選擇之前，國會應該如何選舉、選票應該如何計算，這些立即將要面臨的問題，都應該優先被嚴肅的討論。這些問題，都是非常艱難而重要的議題，需要經過深刻的思考與討論，集結眾人的意志與知識，找到共識，憲改的工程才可能啟動。

 

內閣制比較好還是總統制比較好？其實是一個大哉問，必須經過思考與沉澱，才能妥善的回應。台灣最急迫的問題並不是制度的選擇，而是國會代表性不足的問題，優先解決代表性問題，鞏固民主化的成果，未來的改革才會有堅實的基礎。如果只是拿著麥克風追逐政治人物對內閣制或總統制立即表態，卻不過問這些立場的表態背後是否經過縝密的思考與準備，其實並不妥當；如果因此而白白丟失掉出現共同修憲契機的「憲政時刻」，那麼大哉問就要變成「大災問」了。

 

先前提到的國會改革主張，請參考：